【内容提要】
专款，作为京、协饷制度的补充，在晚清财政运行中发挥了重要作用。四成洋税为晚清财政专款之一，先后被作为偿赔专款、解部专款和海防专款。除作为偿赔专款因关系“国家大信”落实较好外，其他无论作为解部专款，还是海防经费，四成洋税都没有完全按照中央的解款计划不折不扣地执行，而是或征不及数，或奏归别用，最终出现“专款不专”的结果。四成洋税专款名实不符，反映了晚清专款制度的实行受到财政大背景、专款性质、财政理念以及专款制度本身存在的问题诸多因素的制约，凸显国家职能调整和理财重心转移相互作用下财政制度运行的不稳定性。
【关键词】
四成洋税 英法赔款 晚清财政 海防经费
清朝财政支配大权统于中央。户部通过京、协饷（款）制度，调拨、动用各省藩、盐、关各库的银款，其中起运到中央部库的款项为京饷（径解内务府的为内帑），解往邻省或其他省份的款项为协饷。京饷专供驻京八旗兵饷和在京官吏俸饷的支放，协饷系各省之间财政资金的统筹调配。户部根据各省每年冬估的情况，春、秋两次酌情下达拨款命令，以确保国家度支的纵向及横向平衡。咸丰以降，京、协饷制度因应财政危局，在两个方面有所调整：其一，京饷正额之外，又衍生出大量的专款（饷），如续拨京饷、固本京饷、抵闽京饷（后改称加放俸饷）、四成洋税、洋药厘金、京员津贴（后改称加复俸饷）、近畿防饷（后改称筹边军饷、筹备饷需）、旗营加饷、备荒经费等。协饷也比之前名目更多，体系更为庞杂。这些名目的专款，作为京、协饷制度的补充，在晚清财政运行中发挥了重要作用。其二，京饷与专款均由酌情划拨改为定额指拨或按固定比例指拨。如京饷初无固定额度，太平军兴后户部始每年按定数指拨解部，1860年为500万两，1861年为700万两，1867年起增至800万两。其他各专款（饷）也大致如此。户部在推出某一专款名目时，即已规定其明确的用途，是为有的之款；在分派各省、关筹解时，也为其指定固定的款源，是为有着之款。户部奉行的这种因事设款、专款专用的“的款”原则，目的是要确保专款（饷）的足额、如期拨解，以维持全国财政秩序的正常运行。本文以晚清专款之一——海关四成洋税作为个案，来检视这种专款制度是如何贯彻执行的，运行的效果如何，以期对晚清财政运行的实态有更为清晰真切的揭示。
一、 作为偿赔专款的四成洋税
所谓洋税，是指由外籍税务司控制的新式海关针对进出口商品征收的关税。第二次鸦片战争结束后，洋税作为英法赔款的款源被要求分成扣归，即从每结（每一结算期为3个月）洋税收入中按比例结算、提取该期应付的赔款。这种偿款方式，是由中外各方先后进行两轮谈判而最终确定的。
第一轮谈判的结果即1858年签订的中英《天津条约》，虽未就赔款“如何分期办法，与大英秉权大员酌定行办”，但稍后的中法《和约章程补遗》第四款规定，中国应赔法商损失和军费200万两，在粤海关关税项下分六年还清，每年偿还33.3万余两。1860年3月第一期支付给法国的赔款即从粤海关关税项下交清；12月，粤海关同样支付英方第一期赔款33.3万两。从条约规定和先期偿付情况不难看出，第一轮赔款谈判显然是以分期均额偿付的方式达成协议的。那么，第二轮赔款谈判即《北京条约》又如何改变初议，转而采用分成扣归的方式呢？根据当事人、当时负责处理中外交涉事务的钦差大臣桂良的陈述，中方鉴于“各省军费浩繁，度支短绌，不能骤给现款”，遂提出由“各口税务分成扣归”的主张。事后桂良还就分成扣归的好处向咸丰帝做了说明，他认为“就税课之盈绌，抵赔项之多寡，既非现银，又无定限，较之宽期按付，似更活动”。对于中方提出的分成扣归的提议，英方并不表示反对，因为英方关心的是赔款款源的稳定，对于分期偿付还是分成扣归并不在意，况且分成扣归在当时已有行之有效的先例，那就是中方对美商赔款的偿付。所谓美商赔款，系指美国政府借口两次鸦片战争期间因战火使在华美侨遭受损失而向中国提出的赔偿要求。1858年11月，中美两国在上海签订《赔偿美商民损失专约》，中方认还美国商人亏损银50万两，自1859年2月3日（咸丰九年正月初一日）在美国商人应付中国海关关税中扣抵，粤海关扣30万两，闽海关、江海关各扣10万两。扣款的比例是所收关税的二成，即1/5；扣成的基数是美国商人每次出入以上三关应交纳的关税总数，包括货税和船钞两项。即美商如应交纳税银500两，则以其中的400两实银完纳，100两认还票银扣抵赔款。美商赔偿案分成扣归的顺利运作，无疑为英法赔款的偿付树立了范例。不过，英方谈判代表巴夏礼（Harry Parkes）坚持先取现银400万两，其余方肯再议分成。后经双方再三交涉，1860年9月英使额尔金（James Bruce, Earl of Elgin）在《中英续增条约》草案中提出，中方应向英方赔款800万两。扣除已交清的33.3万两，再先交现银50万两，“其余银两，应于通商各关所纳总数内分结扣缴二成”。
同时，《中法续增条约》如法炮制，但《中法续增条约》并未就赔款的扣成基数等细节问题界定明确。其时，江、粤、闽海关承担的美商赔款尚未偿清，闽海关希望将美商所交之税从税收总额中提出，专门扣归美商赔款，等美商赔款清偿以后，再起扣英、法两国赔款。但英、法两国不同意这样的处理，坚持英法赔款应是各关所纳税收总数内分扣二成。而在赔付过程中，上海英领事密迪乐（Thomas Taylor Meadows）又对条约中的“正纳总数”一语产生不同的理解，他理解为“海关总数内各扣二成，除洋商按货完税外，尚有外国商船所纳船钞，及海关所收罚没充官等款，亦应一并核扣”。上海道台吴煦等地方官认为，船钞已归入海关关务经费，此前已有条约明确规定，不应纳入二成赔款计算的基数；而罚没之款，系由税务司分给在关查拿偷漏的办事人员，尤非征收入库之款，亦与税饷有别。双方往来辩驳，最后英使卜鲁斯（Frederick Bruce）出面发出照会，承认船钞、罚没不在扣成之列，这场争执方才罢休。至此，分成扣款的大体模式确定下来，中方每结从所收海关税款中扣出两个二成（计四成），分别偿付英、法两国赔款。扣成的基数被界定为洋税正税，即洋商船只各税项下正税部分，包括洋货进口正税、土货出口正税、土货进口正税、洋药土膏进出口正税四项之和（这与美商赔款扣成基数略有不同）。这就是四成洋税的由来。
当时各对外通商口岸所有海关几乎都承担了此项赔款任务。为方便交付，按照小口并大口的原则，即将小口所提四成洋税每三个月一结算汇解到大口，由各大口按数分送该口英、法领事。如潮海关并到粤海关汇交，厦门关并到闽海关汇交，沪尾、打狗关并为台湾关汇交，最终共有11个海关涉及须向外国领事赔款交付业务。
由于英法赔款没有相关利息规定，偿付期限的长短会影响赔款双方的利益。英法认为赔款期限越短，对自己越有利，因此对关税收入情况监督甚严。每一结期结束，英、法领事均亲自查核各口税收档册，与该口税务司呈报的缴税数目核对无误，由此得出四成洋税的具体数额，确定该期应缴赔款数。四成洋税数额一旦确定，清政府即无权指拨这笔税款，地方政府更无法动用。故洋税的征收确数也是清政府关切之事。总理衙门要求各关须及时向其汇报各自的扣成情况。对一些执行不力的地方官实行惩戒，如浙海关第三、第四结扣税情况日久延不复奏，前任通商大臣薛焕即被交部议处。闽海关福、厦二口第四结英法各二成赔款，虽已扣提157496两，但收洋税若干，洋药税若干，没有向中央详细汇报，“既无收税确数，则应扣外国二成银两有无多扣少扣之处，无凭核算”，福州将军文清也因此受到处分。镇江关第五结开始征税，但章程茫然无序，扣成混乱，常通海道高长绅由于丁忧，草率上报应扣四成之数，结果与该关税务司稽查之数不一致。高长绅最终以玩忽关务罪被革职查办。对于每期的赔款数额，清廷更是锱铢必较，数据的计算往往精确到毫厘，尽量做到尽征尽扣，绝无舛错。当然，微小的误差还是在所难免。天津关自开办至21结，共扣交银数额比此前逐结所奏之数多出5厘6毫；牛庄关自开办至21结，实际各扣二成银比前奏多出1厘。以上两关均被责成将历次会单详加核实，以免参差。
偿款关系“国家大信”，各海关均将其视为头等任务来完成。四成税款一旦扣出，即被作为专款提出储备，等待交付。一些海关由于特殊原因，未能按时或按结交付，但事后总会很快归补。闽海关所收税银主要拨充本省兵饷，随收随拨，存储无多。第1结，法国赔款如期偿付，英国赔款则缓至次年正月。镇海关第5结至第7结应交各二成虽扣但没有按时交付，清廷急饬署常镇道赵炳麟驰赴焦山，会同副税务司林衲查议妥办，从速付清。浙江宁绍台道张景渠在任时挪用了浙海关第4、5结各二成扣款共银48000两，事发后谕令将张氏寄居处所及原籍财产一并查抄备抵，所欠各二成银两在续收六成洋税内分作十结，每结带交银4800两，随同各结应交之银一并投纳分交。自第9结至第18结，浙海关终于将挪占之款交清。粤海关由于京饷、内务府经费催逼甚急，只得先其所急，暂为腾挪，1863年12月届限应赔英法第13结银款，迟至次年3月才予兑交。还有的结款“迟缓一月有余，方能交给”。个别海关在结期上还作了较灵活的调整，但事前都与英、法领事有过沟通。天津关于1861年3月23日开征，值关期第2结。因开办之初征收无多，应交两国偿款准其6个月交一次。至第8结后，方重新调整为3个月一交。山海关为季节性港口，冬天结冰不通航不收税，也定为两结一交。但至第16结时，两国领事坚持仍遵前约，又改为3个月交一次。四成洋税的挪用或兑交不及时，在各关并非普遍现象，且上结所亏必借下结所征归补，交付迟滞行为很快得以纠正。
四成洋税扣款至第21结时，英法赔款的偿付已所剩无几。清廷决定，其他海关四成洋税只提扣到第21结，只有江海、闽海、粤海、江汉四关扣至第22结。至第23结时，还剩有少量的未赔付银两，只留江海一关扣清。各关应扣洋税虽不必再交英、法领事，但既已扣出，自应提解部库。江海关扣清赔款后所剩尾数，也解交部库。兹根据汤象龙的统计结果，将各关每年赔款偿付的情况列为表1。
根据表1统计，从1861年到1866年，11关总计偿付四成洋税14347513库平两。加上1860年由粤海关付出英法两国各333333两，以及户部在天津交付的各50万两，共偿付英法赔款应为16014179两。
总之，经过海关监督、税务司、领事、通商大臣、总理衙门、户部层层统计稽核、把关，各海关四成洋税的提取基本上能按时按量，执行情况较好。从赔款偿付情况来看，四成洋税被专门用于偿付赔款，按照每结所提数目交清，当是没有问题的。因此，将这一时期的四成洋税称为偿赔专款，基本上名实相符。
二、 作为解部专款的四成洋税
四成洋税作为第二次鸦片战争后的偿赔专款，于1866年赔结完案。在赔款即将偿清之前，总理衙门已作了“未雨绸缪”的通盘打算：
现在扣款将完，臣等拟札令总税务司，仍照旧章，按照三个月一结之期，据实呈报臣衙门及户部查核，总期涓滴归公，勿为吏胥侵蚀中饱。至各该关洋税，既无外国扣款，且东南等省军务亦渐肃清，自应酌量提解，以裕库储。
总理衙门还特别就四成洋税批解部库的程式作了细致安排：
此项四成洋税，系由臣衙门奏明，提解部库，另款存储。……每逢结底，（各省督抚、监督）将委员起程日期，一面咨报户部，一面咨报臣衙门查核。无论各该省有无别项要需，概不准藉词留用，一切事宜，统由臣衙门及户部稽察核办。……如各关有延宕不解或藉词留用者，即由臣衙门会同户部指明严参，以惩玩泄。
四成洋税存入部库后，“惟八旗兵饷及神机营两项及随时紧要军需，由户部奏明”，并咨报总理衙门查核，才准暂借，正项充裕后仍须照数拨还。其余一切放款，“概不准奏借四成洋税，致启挪移之渐”。这样，赔款既清，四成洋税由偿赔专款变为解部专款，其名目仍得以长期保留，成为户部银库除京饷之外的又一笔稳定进项。户部视其为机动资金，另款存储，以备不时之需。1867年，陕甘总督左宗棠为筹备镇压西北回民起事的军费，就曾由部库所存四成洋税项下垫放银100万两。但此项垫款被要求由应协甘饷各省在此后10个月内分别归还，由此可见清廷维持“四成洋税系部库要款”的意图。
但清廷这种“各省不得藉词动用”的愿望终究落空。广东省曾于1858年委托当地绅士伍崇曜筹措军饷，向美商借过32万两。这笔借款因偿债人不清，一直未清还。至1866年，清廷迫于外商压力，揽下还债责任，定于英法赔款清偿一个月后，由粤海关四成洋税项下拨还，即1866年8月至1869年11月40个月内，在粤海关应解部库的四成洋税项下，每月拨出8000两归还美商，剩下的四成款项才可以提解部库。粤海关的这一做法虽经过总理衙门同意，但如此通融办理实已开了地方动用四成洋税的先例。此后，各省千方百计以各种借口，改变四成洋税的用途，有的干脆将其截留为地方所用，使这项解部专款名不副实。地方政府通常使用的方式主要有如下几种：
其一，提拨。所谓提拨，系经奏请中央政府同意，款项无须解到部库，就近提解使用。显然，四成洋税一经提拨，即改变了原定的使用去向。这里涉及上海、天津两处机器局经费。
1.江海关提拨上海机器局经费。同治初年李鸿章率军入沪，即开始从军需节省项下购办机器，筹设机器制造局。1867年5月，两江总督曾国藩提出酌留江海关解部四成洋税的二成，以一成专造轮船之用，一成酌济淮军及添兵等事，仅将剩余二成按结解部。曾国藩称：四成洋税本系奏定专拨之款，无事未敢动用丝毫。等机器局办有成效、各军饷项稍裕后，江海关还会恢复四成全数解部的初议。江海关自第27结起执行这一拨款计划。1868年冬剿捻结束，淮军部分裁撤，军饷也大为缩减，江海关酌留作为淮饷的一成洋税剩出，户部意欲将其重新收归部库。但两江总督马新贻旋以制造经费不敷为借口，奏准将其一并拨充上海机器局之用。自此，江海关解部四成洋税中的二成即被地方提拨，作为上海机器局经费使用。
2.津海关、东海关提拨天津机器局经费。1867年，三口通商大臣崇厚奏准创建天津机器局，制造西式军火。常年经费30余万两，由津海关、东海关四成洋税每年拨给。1869年，崇厚以南方各口免单太多，影响到津海关四成洋税，要求自该年第34结起，暂拨山海关四成洋税来接济天津机器局。
其二，借拨。所谓借拨，即暂且垫用现成款项，待手中款项筹足，再拨还垫款。各地借拨四成洋税的案例主要有：
1.闽省西征垫款。1868年左宗棠率军进入甘肃，镇压回民起事，户部从粤、闽、江、浙、江汉等关的六成洋税项下拨给西征军饷100万两。其中，闽海关承担的20万两，即是在解部四成洋税内拨解的，承诺等六成洋税有收后，再按数提还解部。这笔垫款至次年6月后才陆续解还。闽海关六成洋税项下还有一笔奉拨驻扎庆阳雷正绾军专饷，每月2万两，自1868年12月始拨。当时六成洋税项下无款可拨，闽海关同样在四成洋税内借拨，此后皆循此例。虽陆续归补，但为数甚多，终究难以补足全数。至1873年11月上谕，闽海关将雷正绾月饷2万两，仍照户部所议，在六成洋税项下按月拨解。此项借拨才告终止。
2.荥工经费。1868年，黄河郑州荥泽段被洪水冲决。户部奏准在各关六成洋税项下拨款35万两用于荥工经费。但各关几乎都是在四成洋税项下想办法借拨，然后再由六成洋税项下按数提还归款解部。如饬拨闽海关六成洋税15万两，即在闽关四成内借拨。这笔垫款至1869年8月才于六成洋税内归还解部；饬拨江汉关六成洋税2万两，同样是在四成项下批解。该关何时从六成款内归还，则不得而知。
3.奉省客兵月饷。奉天自同治年间先后商调外省客军，并增练旗兵、绿营，镇压境内的“马贼”。这些调赴奉省的勇营饷需称为客兵月饷，经盛京将军都兴阿奏明，由山海关常税、六成洋税及洋药厘捐项下每月提解划拨1.5万两（另山东省每月协银2万两）。但奉省借口冬季封河，影响山海关常税收数，屡屡借用四成洋税予以接济。1867年初，借用山海关四成洋税银5万两，谕准暂免扣还。次年再借4万两时，仍请暂免归还，户部没有同意。至1869年第37结，奉省才将4万两借拨银凑足拨还。从第42结到第52结，奉省仍有奏借四成洋税的事情发生。此后由于“水路不靖，商贩不前”，常税未能照额征足，连常税拨补归还的说辞都没有了。
4.津防月饷。天津为京畿门户，自通商以来，陆续就地筹饷练兵，均靠东海关、山海关等六成洋税支持，但有时也借支四成洋税。如东海关1866年10月至1867年1月津防月饷等产生透支的3.2万两，就是在四成税银项下垫发的。定于六成税银有余，即行扣还。1870年，又借拨东海关四成洋税，弥补东三省官兵俸饷、津郡枪队官兵薪水六成欠饷。至该年第38结，尚有11600两未拨还。
借拨款目琐碎，这里仅就荦荦大者罗列一二。四成洋税与六成洋税虽同属洋税，但地方政府对两者的支配权是有差别的。借拨四成洋税如能即时归还，尚不影响四成洋税专款性质。但如果拖欠不还或少还，则就与奏拨无异了。
其三，奏拨。奏拨系由户部奏准，指定某款解往某处应用，带有协饷的意味。奏拨海关四成洋税的案例主要有：
1.陕军月饷。为镇压西北回民起事，清廷应陕西巡抚乔松年的请求，从1868年4月开始，指拨各省、关每年60万两，协济陕西。其中在闽海、粤海、江汉三关四成洋税项下，各按月拨解1万两，作为陕军月饷。由于西北军情紧急，此项月饷各关基本能逐月如数清解。
2.淮军加拨月饷。1870年，朝廷拟派李鸿章统军镇压贵州苗民起事。李鸿章要求增拨淮军军饷每月10万两，其中包括江海关四成洋税剩下二成的2万两、江汉关四成洋税2万两。不久，清廷又改派淮军入陕镇压回民起事，援黔月饷遂改为援陕月饷。天津教案事发后，李鸿章遵旨带兵赴直隶驻扎，不久调补直隶总督。原定加拨江汉关四成洋税每月2万两即作为淮饷解往天津，原定加拨江海关四成洋税中之二成项下每月2万两作为淮军黔兵月饷解赴扬州粮台。
3.采买内务府、造办处金价银。粤海关素称“天子南库”，一年四季传办内廷活计需费甚巨。1868年，由粤海关监督师曾奏准，粤海关传办珠钿等项活计改解足金，每季解内务府、造办处赤金各1000两，合银各18500两，由该关解部四成洋税项下动支。1875年，此项金价银核减至各500两。金价银动用四成洋税，事实上就使四成洋税解部变为解往内廷了。
4.闽省船政经费。闽省设厂制造轮船，需用浩繁。户部奏明，自1867年1月，在闽海关六成洋税项下每月拨银5万两，留充制造之用。但闽省借口六成关税不敷支拨，奏准拨用闽海关第24、第25结四成洋税计40万两移用。同年，又将该关第28结四成洋税项下25万两垫拨船工。闽省答应，容续收有银，即将此项垫款按数归补，但这一承诺并未兑现。至1873年户部向闽省索要此项垫款时，闽省当局竟“欲停船政以补之”。通商大臣沈葆桢沥陈船政拮据情形，建议将闽关1875年四成洋税项下尚存40万两银尽数拨给船政填补亏空。考虑到船政与海防需维系，清廷只得从权议准。
5.湄云轮经费。为应沿海洋面巡哨需要，福建船政局所造轮船被分派沿海各省应用，养船经费原定由所在省洋药厘金项下动支。1872年应盛京将军奏请，福州船政局制造的湄云号轮船拔往奉天牛庄口岸。但山海关洋药厘金每年收数不过3万两，且被尽数充为奉省客兵月饷。署盛京将军瑞联建议，该项经费改由该关四成洋税项下支应每年2万两。他奏称，四成洋税虽不敢擅动，但舍此又无别款可以通融，“一俟地方安谧，客兵酌撤，即由六成洋税洋厘归款”。清廷只得准其暂时动支，等该关续收六成洋税、洋药厘捐项下有款，即提还部库。但事实上，此款并未提还，此后该项经费也一直在山海关四成项下拨给。另外，山海关四成项下还有一笔每年5万两的款项，指拨给了东三省官兵俸饷。
6.台防经费。台湾沪尾、打狗二关所征四成洋税，除被暂时借用于荥工、陕甘军饷外，按规定也要解往部库。但随着台防紧张，经海防大臣沈葆桢奏请，自1874年第55结，两关的洋税不分四成、六成，均尽数截留拨作台防经费，不再承担向部库解款的任务。因台防需要，福州将军文煜还先后挪移闽海关四成银28万两，并自请处分。清廷体会其万不得已的苦衷，加恩宽免。只是强调此系解部要款，嗣后不得擅自腾挪，以重库储。
综上，四成洋税虽为解部专款，但各省通过提拨、借拨、奏拨的形式，不时挪借、截留动用，与解部存库的初议迥然不符。尽管清廷一再强调，各海关四成洋税按结报解，不准稍有拖欠。倘敢诿卸拖延，逾限不解，或解不足数，即着户部照贻误京饷成案指名严参。但各省置若罔闻，户部也未就此指参一人。1875年7月总理衙门称：
查四成洋税一项，系奏明专解部库之款。然历年以来，或提拨陕、黔、淮等军月饷，或留充机器局经费，且有并非紧要用款随便挪用，均未能全数批解。同治十三年分，各海关应提四成洋税共银三百九十六万三千余两，实解部银一百三十四万七千余两，只有三分之一。
显然，四成洋税实存部库的情况并不尽如人意。即便如此，这笔存库专款还时时受到内务府等部院衙门的觊觎。内府、外库各用各款，本不相牵混，但自1857年以后，内廷消费越发奢靡，部拨例定经费不够使用，遂频频向户部借款。在内务府看来，部库“正款既无可拨，尚有另存之四成洋税可以任其领取”。户部虽尽量满足其借款要求，但终未敢从四成洋税库款项下动支。这使得该笔“奉旨不准擅动”的库款没有让内务府肆意染指，其专款性质也多少得到一些保全。
三、 作为海防专款的四成洋税
1874年日军犯台，海疆形势严峻。清廷一时面临海防、塞防需兼顾的边防压力，下令沿海各省筹办海防，编练新式海军。欲加强海军建设，须筹备固定的经费。福建巡抚王凯泰提议，将解部四成洋税作为筹办海防之需，以洋税办洋务，名实相符。嗣经户部与总理衙门协商，奏准每年拨江海、粤海、浙海、闽海、山海等海关四成洋税及江、浙等省厘金各200万两，作为海防专款（所派还有台湾沪尾、打狗二口四成洋税，已充台防经费）。派作海防经费的四成洋税，由各关另款封存，不再解往部库，而是径行批解管理海防事务的南洋、北洋通商大臣处（以下简称“南洋”“北洋”），用于水师建设，不准本省截留。这样以上五关四成洋税即由解部专款变为海防专款，由备用不时急需变为有明确用途的“的款”。其他如镇江、九江、江汉以及此后开关的芜湖、苏州等海关应提四成洋税，仍解部库，另款储存，留充西北兵饷等用。作为海防专款的江、粤、浙、闽、山五个海关的四成洋税，是否真正做到了“专款专用”，兹将海防经费的拨解分作三个阶段来考察。
（一）全解北洋时期（1875年8月—1877年7月）。海防专款奏定后，南洋大臣沈葆桢认为北洋海防基础薄弱，应当尽力先办。他建议各省、关将款全解北洋，等北洋水师成军后，再解南洋。因此，这一时期的海防专款实则为北洋专款。
户部派定的五个海关四成洋税每年收数约在300万两（1875年数据），派解海防专款应足200万两之额。但前已述及，其时江海关四成洋税只剩下二成，另二成已被作为上海机器局经费；其他粤海、浙海、闽海、山海等四关四成洋税项下原有的应协陕军、黔军、淮军月饷及拨还洋商借款等银，仍循旧协拨。剩余的四成洋税已非足数，而且仍不时受到户部的扣抵和地方政府的截留。这一时期受户部扣抵的有如下几款：
船政挪用部库归款。前已述及，1875年8月户部等衙门同意，将闽海关四成洋税项下应解部库余银40万两拨归船政支用，以补其经费之不敷，但须由闽海关此后续征四成洋税项下提拨解还。1875年8月以后，闽海关四成洋税已划为海防专款。因此，这40万两实则是从闽海关应解海防经费项下扣补归还部库的。
台防借款归款。1876年，沈葆桢向汇丰银行借款200万两，作为台防经费。议定在江、浙、粤、山等海关所收四成及六成洋税内分10年扣还。其中粤海关四成项下每年提还2.4万两，江海、浙海每年各提还2万两，山海关每年提还1.2万两。后来此项还款统由闽海关支付，其他海关所派还款解往部库，以抵闽省应解京饷（故称抵闽京饷）。台防借款应付利息由闽海关四成洋税承担，每年4万—5万两。这一拨款计划自1876年1月起实行。
西征借款抵还部库。1876年左宗棠率西征军进发兰州，需要筹措1000万两军费。户部准其借用外债500万两，500万两缺口由各省协济300万两，由户部库款拨给200万两。但部库由此造成的缺口是要填补的，户部又想到成议不久的海防专款，决定从该年8月起，将海防专款一分为二，一半批解北洋，另一半则委解户部，用来填补部库这一亏空。这使得北洋海防实得经费又缩水一半。
这一时期各省截留的款项有：
闽海关抚番经费。1875年4月，户部议准福建省每年从闽海关四成洋税项下截留20万两，作为台湾抚番经费。这一拨款计划从该年11月起实行，至1880年初停止。
闽海关船政拨款。福州船政经费本是在闽关六成洋税项下支拨。但六成洋税屡屡不敷，福州将军文煜多次要求将闽关四成洋税拨给船政，不足部分再由六成洋税匀拨。鉴于台海局势紧迫，户部对船政经费只得重新安排，决定从1876年1月，年拨船政60万两不变，但不再全部从闽关六成洋税里拨给，其中的24万两由四成洋税承担。
山海关留充奉省协饷。奉天饷需历来依靠外省协济，山东、河南等省欠解甚多。1875年8月，盛京将军崇实奏请将山海关道征存四成洋税银两，尽数截留充饷。
江海关日本抚恤银。1874年中日《北京专条》规定，中方付日方难民家庭抚恤银及在台所修道路房屋补偿费计50万两。该项抚恤银等由江海、粤海、浙海、江汉等关六成洋税项下支付。其中江海关实际承担20万两，原两江总督李宗羲在任时即有改为在该关四成洋税项下支付的建议，遭到户部的议驳。但江海关六成项下无款，江海关道冯焌光向总理衙门、户部继续请求，最终这笔银两还是于1875年、1876年分两年从江海关作为海防专款的二成洋税项下归还。
出洋留学经费。福建船政派遣学生分赴英、法学习制造、驾驶，所需经费由福州船政局及福建省厘金分摊，若有不足，在闽海关四成洋税项下就近筹拨。第一批出洋经费20万两，从闽关四成项下筹银5万两。江海关留美幼童出洋费用，原议由江海关六成洋税按年分摊。但原定费用殊不敷用，添拨的28万余两也是在江海关应解海防经费专款内筹拨。
根据户部前议，每年派得北洋专款洋税、厘金各200万两，实际上，各省厘金几乎断解，洋税也屡遭抽拨，400万两的饷“终成画饼”。其中闽海关截留最为严重。1876年文煜奏，闽关四成洋税无存银可拨海防经费。1875—1877年三年间，北洋大致收到海防专款190余万两，其中从五海关四成洋税项下解到者，约为120.6万两，平均每年40余万两，仅及四成洋税应解款额的1/5。
（二）分解南洋、北洋时期（1877年8月—1886年1月）。1877年初，福建巡抚丁日昌提出在台湾修铁路、开煤矿，加强海防，得到总理衙门的赞同。所需经费，从南洋、北洋海防经费内拨取。具体做法是，从该年8月起，作为海防专款的四成洋税，一半解部抵还西饷，剩下的一半一分为二，一半仍交北洋大臣李鸿章，一半批作台饷，三年为限。台湾与大陆海水相隔，各省解饷不便，此款即先解福建藩司衙门，由其转解台湾。仅半年，福建省感到催解不便，建议台饷仍解北洋。海防经费先尽给北洋使用但效果不佳，南洋大臣沈葆桢早已不满，借此时机奏请海防经费仍照总理衙门初议，一分为二，分解南洋、北洋，各清款目。从1878年3月起，南洋遂得台湾应得之款。
南洋、北洋分解不久，山西、河南、直隶等地遭遇严重旱灾。清廷谕令北洋大臣李鸿章筹款赈灾。李鸿章先后动用北洋专款70万两（其中即有洋税），作为购运赈粮等需。南洋大臣沈葆桢接到谕令，则是将刚分到手的南洋经费提出一半分解晋、豫。
1879年赈事稍停，日本又犯琉球，东南海防复又紧张。福州将军庆春奏准闽关四成项下应解南北洋经费从该年9月第76结后数结，由闽省善后局司道一并截留，作为台防经费。两广总督刘坤一也要求截留粤海关原解南、北洋四成洋税改解本省司局。闽、粤两省自有专顾，南北洋经费陷入停解。1880年4月，户部接受李鸿章的建议，自该年起各海关停止提还西征抵饷。该饷自1876年8月至1880年2月，已抵还部库170余万两。这笔抵款曾占海防专款的一半，至此不再解部，而是按结分解南洋、北洋。如闽海关四成项下除例拨陕抚月饷、台湾开抚经费、轮船经费外，余款截留一半发闽省善后局司道作为台防经费，尚余一半作为南北洋海防经费；海防经费再分成两半，一份解交南洋大臣刘坤一兑收，另一份解交北洋大臣李鸿章兑收。
但经此改章后，各关解款仍不踊跃。北洋方面，各关奉拨洋税，除山海、江海两关尚能随征随解，其他如粤海、浙海关则屡屡拖欠。1882年，据李鸿章称，粤海关仅将第82结以前的经费零星批解，自1881年7月1日第84结起至次年9月30日第88结，为时已过五结，计20余万两，丝毫未解，且任催罔闻。北洋水师每年仅得银数十万，只能备养船购器零用而已。一些外购活动被迫中止，原订美国水雷因价太贵，设法退回。1884年，法越局势紧张，沿海战备吃紧。李鸿章准备购置一批西洋军械，但北洋防费“实解不及额拨之半”，只得奏请酌开捐例，以资挹注。
南洋所辖海面较之北洋尤广，亟应添置战舰，但南洋经费的解款情况更为不理想。1878年照案分解起，截至1880年9月，仅收各省、关解到经费42万余两，其中关税较原拨银数不及1/10。此后受到中法之战的影响，东南沿海各省自办防务，截留、停解海防专款更是习以为常。1880年，两广总督张树声奏准截留粤海关应解南洋海防经费5万两，用于购置蚊船。自第71结至第78结，该关应解南洋经费共18余万两，实际仅解过5.4万余两；到第81结以后直至第94结，该关甚至未曾解过这项经费。无独有偶，1883年，浙海关应解南洋海防经费专款自第93结始，被浙江省截留一年。一年后，战争并没有结束，浙江省借此再将此项专款截留一年。因此，据1884年南洋大臣曾国荃称，南洋经费一无存项，各省各关应解南洋之款，非系具奏截留，即多停顿未解，以致他不得不动用出使经费60万两，以解南洋燃眉之急。
（三）海军衙门核拨时期（1886年2月—1895年3月）。1885年10月12日，诏设海军衙门。旋经户部奏准，自次年2月始，将原拨给南洋、北洋的海防经费400万两改拨海军衙门，作为常年饷需，以后南洋、北洋水师用项则由海军衙门拨发。按这一规定，之前指定作为南洋、北洋海防经费的若干海关四成洋税，即要先解往海军衙门，再予分拨。多一周折即多一掣肘，这引起南洋、北洋主政大臣的恐慌。李鸿章担心，北洋无常款可指，必致诸事废弛，不能成军。南洋大臣曾国荃则担心，嗣后款由内领，所得不多。他们纷纷向海军衙门请款，要求务必如数筹给，以便支应一切。
四成洋税虽拨交海军衙门，但各关欠解情形并未见好转，甚至有甚于前。如曾国荃所称，自海署行文饬提以后，各省既相率观望，南洋亦不敢妄作催符。李鸿章顺势建议，各省、关应解北洋经费可径解天津，以免往返领解之烦。解到时只需咨报海军衙门核作收放即可。北洋既有径解之请，南洋也有可乘之机，况且南洋离京更远，而需款尚要派人赴京请领，辗转领解，凭空多出诸多周折，因此要求就近截留江海关四成洋税剩下的二成及苏、浙两省厘金，暂供南洋本年用款。海军衙门鉴于咨催各关解款没有起色，只得同意李鸿章的分款方案。办法如下：北洋，江海关四成一半10余万两，浙海关20余万两，山海关7万—8万两，连湖北省二成厘金，每年约共60万两；南洋，江海关四成一半10余万两，连江、浙两省八成厘金，每年约共70余万两。另有闽、粤两关四成洋税，每年80万—90万两，连同江西厘金仍由海军衙门随时催提，按期如数解京。
这样，四成洋税作为海防专款，名义上是统解海军衙门再予分解，实则采取较为灵活的办法，江、浙、山三海关采取就近原则，分别径解南洋、北洋，作为其常年额支用度。只是这部分经费虽不再由海军衙门中转，但收支活动仍由海军衙门核销。比如南洋水师有购买枪炮之事，还须先期奏咨立案，由海军衙门核准后，方可定购，各地仍感不便。海军衙门对南洋、北洋水师每年额支之款，定数本就俭啬，各省、关又未能应期报解，一些必要的操演、购买活动只好作罢。而且这些额支之款的使用仍受到海军衙门的操控。如1886年，李鸿章受海军衙门嘱托，劝说罗马教廷等将北京蚕池口教堂迁至西什库，其所需迁费35万两中的4万两，即由北洋海防经费项下拨付。同年，东三省练兵岁支约需百万两，其中拨发南洋、北洋经费动辄数十万两。因此，海军衙门对海防专款分配的介入，并没有对南洋、北洋海防建设产生任何积极作用。
闽、粤两关四成洋税仍解海军衙门，用以调剂南北洋经费之不足，除南、北洋每年额定经费之外的大宗用款，如北洋水师定远、镇远、济远三舰（后又增致远、经远、靖远、来远四舰），其薪粮等项仍需派员赴海军衙门请领，分别转给。当然，除闽、粤两关四成洋税专款外，海军衙门还有其他经费来源，如开办经费、海防捐、洋药加税银、部拨洋款、出使经费等。海军衙门掌握这些海防巨款，并没有全部用于海防，其间发生大量挪用之事，如内务府遇有节年，库款支绌，就会从海军衙门存款内挪借。1886年，奉宸苑承修三海工程，用款甚巨，而粤海关拨款未到，海军大臣奕未与户部商议即自作主张，提用海军衙门存款，由北洋订船经费内拨借银30万两。后粤海关拨款解到，海军衙门仍将此30万两交奉宸苑移用，等南海工程完工后再予归还。另外，海军衙门经费还有接济颐和园等处工程的案例。当然，这些借用、挪用之款，本非全部来自四成洋税专款，从四成洋税专款上面挪借了多少，现在也难以一一厘清。总之，自海防经费由海军衙门分拨后，北洋舰队再未添购新的大型船舰。
1895年北洋水师覆灭后，海军衙门被裁撤，所有应用款项奏停，原应解海军衙门的经费统归户部收存，原应拨南洋、北洋经费及东三省新增练饷亦由户部分别办理。庚子以后，四成洋税部分被用作偿付庚子赔款，不过清政府并未彻底放弃海军建设。之后，清廷准备重组海军，开办费、常年经费由部库与各省分筹，不再倚重四成洋税一款，经费筹措已不同于甲午之前。
结 语
大量专款名目的出现，是晚清财政领域的一个重要现象。清代前期，中央与地方政费的划分主要是通过调整起运（京、协饷）、存留比例来完成，此外并无特定的专款名目。咸丰以降，洋务、善后等新增政事日繁，经制财政难以支撑；而各省洋税、厘金等新增税入，中央又难知虚实，清廷遂以专款之名向各省强行指拨。这些因事设款的各种专款名目，“与京饷、协饷一起，构成清廷财政调配制度的基本形态”。专款的存在，实际上是晚清国家职能调整和理财重心转移相互作用的结果。
海关四成洋税即为晚清时期众多财政专款名目中的一种。通过对四成洋税这一个案的考察，可以对晚清时期专款制度的运作实态及运行绩效做一评估。四成洋税无论是作为偿赔专款、解部专款还是海防专款，都是户部和总理衙门根据当时的财政收支状况所作出的经费安排。清廷对于此项专款，管理不可谓不严，规定地方不准借口截留，努力将其纳入设定的专款专用轨道。但实行的结果是，除作为偿赔款项因关系“国家大信”落实较好外，其他无论是作为解部专款还是海防经费，四成洋税都没有完全按照中央的解款计划不折不扣地执行，或征不及数，或奏归别用，最终出现“专款不专”的结果。
四成洋税专款名实不符，反映了晚清专款制度的实行受到诸多因素的制约。首先是国家财政每况愈下。清前期经制财政规模，以正常年份计，岁入之数应有4000余万两，岁出之数约需3500余万两，基本上收支平衡，略有结余。咸丰以降，户部银库入款有减无增，出款则有增无减。先是长达十余年的太平天国起义，后是捻军起义，以及西南、西北少数民族起义，对清王朝经制财政造成巨大的冲击。大规模军事活动停歇后，善后工作接续展开，洋务新政也日渐兴盛，各省需款孔亟。同光之际，财政局面稍有好转，西北局势复形紧张，东南沿海海警迭起，清廷一时陷入塞防与海防难以兼顾的窘迫局面。甲午战争以后，军费、赔款、各种债务纷至沓来，仅偿还外债本息一项，每年即需2400余万两。财政恶化更是严重到无以复加的地步。在这种捉襟见肘、左支右绌的财政困局中，无论是中央政府还是地方政府，要一如既往恪守专款专用的收支准则，都很难做到。
其次是专款的性质。晚清时期，虽没有明文上的中央财政与地方财政之分，但自太平军兴时期的“就地筹饷”，再到同光之际的“就地筹款”，中央与各省事实上已形成两套相对独立的财政收支系统。经制收支以及不断纳入经制化管理的部分新增收支，户部可以通过奏销制度对其严密掌控，而地方上的一些洋务兴作、善后事务，则大多靠地方自力更生、设法罗掘的新增经费来维持。对于这部分经制外的新增收支，因没有严格纳入奏销，中央无法准确侦知其规模，只能加大对各省的汲取力度，通过设置各类专款的方式定向指拨，使其无可推脱。专款支持的都是所谓“国家项目”，与各省“以地方之财治地方之政”的观念相左，自然招致各种形式的抵拒。各省普遍的办法是，尽量陈述本省财政的困窘，与中央讨价还价，为地方多留一些机动资金；或隐匿新增税项的实际收入，来规避户部的指拨。户部与疆臣之间失去信任，围绕专款的拨解矛盾几乎不可避免。
再次是财政理念。中国古代典籍《周礼》曾将国家财政收入分为“九赋”，将财政支出分为“九式”，强调以九赋之财制九式之用。晚清时期的专款，即具有这样的用意。所不同的是，《周礼》强调的是以收定支、量入为出的理财理念，而晚清时期出现的专款，则与之相反。它首先设定的是某项支出，再指定某项确实的款源予以应付，实带有以支定收、以出制入的财政意涵。在这种“以出制入”财政理念指导下，“用款者但求事之克举，不问款之来历；付款者只计临时应付，不问后来有无”。中央与地方政府均视专款为权宜之计的短期筹款行为，无所谓通盘统计、系统筹划，更无严格的硬性预算约束。缺乏有效控制和监督的财政收支活动，其执行的效果肯定要大打折扣。
最后与专款制度本身存在的问题有关。专款因事而设，事未立而费先筹，“谋而后动，原以坚办事者之心”，当然无可厚非。但财政艰窘如此，专款的实行面临种种不确定因素，“万一支期已届而本款尚未征收，或款已用完而事件尚多余绪，乃不得不腾挪于别项，谋弥补于将来。设所挪复有急需，原款尚属无着，展转挪之别项，已时矣”。另外，清廷几乎每办一事必定一款，每定一款必立一名，专款名目繁杂，有的以事命名（如固本京饷、京员津贴等），有的以款命名（如四成洋税、洋药厘金、五成二厘华商税等），从名目上难以辨识其为出还是为入。有的专款，如本文提到的海防经费，既以四成洋税为款源，还有厘金等其他款源，同时又为另外的专款如东北练兵经费提供部分款源，种种连搭嵌套关系，纷乱如麻，难以厘清头绪。晚清财政这盘棋局，其复杂程度远非清代前期可比，户部纵作为“天才棋手”，已再难“得心应手”。
要言之，晚清中央推出专款制度，其出发点是力图加强中央调节各省新增财政资源的能力，以适应国家事权增加的新形势需要。该制度的运作固然表明清廷财政调节工具的多元化，但这种由“的款”原则支配的专款制度所能维持的仅是一种静态的财政平衡，然而财政实践远比财政制度的规定复杂多变。在专款专用、收支对应的表相背后，却是凌乱不堪的财政现实，清廷虽极尽腾挪转换、移东补西之能事，但往往顾此失彼，财政收支已无秩序可言。晚清财政需要的是一种财政管理体制的转型。清末财政改制，清廷试图引入一种新的财政管理制度，即现代预算制度，就是想借此来收拾这一残局。
(文章来源：《近代史研究》2023年第2期，注释从略)
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