【内容提要】

 

　　国民政府于1940年7月1日正式开征遗产税后，5000元的起征点并不符合当时的社会实际。随着通货膨胀问题日益严重，加上1942年底国民政府强化遗产税征收，起征点过低的问题开始凸显。1943年5月，四川省荣昌县临时参议会呼吁政府根据物价水平提高遗产税起征点。随后数年间，先后有41个四川省市县参议会联合行动，请求修改遗产税起征点，要求该起征点随物价指数联动，每半年修改一次，降低最高累计税率。这一联合行动对财政部修订遗产税法产生重要影响。20世纪40年代遗产税法不断提高遗产税起征点，并最终形成按照物价指数每半年修改一次遗产税起征点的定例，将最高累进税率降至30%，不无四川省县市参议会的影响。

 

 

 

【关键词】

 

　　国民政府　参议会　遗产税　税法　起征点

 

 

 

清末民初，遗产税作为一种来自西方的全新税种，开始引入中国。作为逐渐走向税收现代化的国家，遗产税在西方的良好收入状况，刺激着中国的政策制定者，促使他们不断效法西方，制定遗产税的相关法律制度，以此力图顺利征收遗产税。至1938年，在战时财政体制下，遗产税作为一种税收制度终于走完立法程序，并于1940年7月1日开始征收。关于民国时期遗产税相关法律制度的制定和实施概况，有个别研究成果已简要勾勒其移植入中国的大致历程，概述民国时期遗产税法律制度的相关主要内容。但这些研究成果对遗产税相关法规沿革背后的深层次因素，如遗产税法修订背后的力量博弈，少有涉及。本文在现有研究基础上，以相关档案和报刊为材料基础，探讨四川省市县参议会在20世纪40年代遗产税法修订中所起到的作用。

 

 

 

 

 

 

1940年7月1日正式开征的遗产税，虽然建立在遗产税征收已完成立法的基础上，但其立法程序的迅速完成，与日本侵华战争的加剧有关。随着大片国土沦陷，国民政府以往的主要财政收入来源关税、盐税和统税，丧失甚巨。如以日本发动全面侵华前的1936年月平均税收实值指数为100，则1939年国民政府月平均税收实值为29，到1940年则仅为16，不足1936年的1/5，急需开征新税以增战时财源。遗产税开征问题迫在眉睫，得以加速实施。1938年8月，国民政府制定《国民政府抗战建国纲领财政金融实施方案》，将遗产税列入非常时期财政计划实施方案，税法条款迅速拟定，开征筹备工作加快。稍后，财政部依照中央政治委员会1937年核定的十条遗产税原则，将原30条遗产税暂行条例草案，修订为18条。1938年9月30日，立法院经过第139次会议，议决修正通过遗产税暂行条例草案。10月6日，立法院公布《遗产税暂行条例》。次年底遗产税立法手续正式完成，12月30日《〈遗产税暂行条例〉施行条例》颁布。1940年7月1日遗产税正式开征。遗产税在国民党统治区开始推行。

 

 

 

参与制订《遗产税暂行条例》的经济学家陈长蘅曾高度评价1938年修正通过的暂行条例，认为“综合条例全部观察，可知立法的精神系力求适合民生主义与最小综合牺牲之原则”。由此断定，将来负有完纳遗产税义务之人，当仅占总人口中最小之百分数。“遗产税所以为良好税源之一，即在乎此。但望行政方面亦有本此精神为公允而有效之实施，税务前途幸甚。”

 

 

 

陈长蘅忧虑遗产税的行政实施问题，却回避了从1938年8月国民政府重启遗产税暂行条例的制订，到1940年7月1日正式开征，遗产税立法的最终确定过程，实际不足两年。虽自晚清以来，有识之士即开始对遗产税的征收条例有所探讨，但国民政府《遗产税暂行条例》的最终订定过程，仍显得较为仓促，这导致遗产税法中较为关键的5000元起征点与累进税率，并非根据税法条款最终制订时间，即1938年的物价水平与民众收入状况来确定的，而是源自20多年前税法初拟时的数据。陈长蘅在回顾遗产税暂行条例制订沿革时，特意引用行政院1936年对遗产税起征点与税率的认可，“对于起税额仍采用民四草案定为五千元，惟对于超过一百万元以上之遗产则将累进税率酌予提高，以期无碍小康，而能收节制资本之责”。可见，1938年遗产税起征点为5000元的最终确定，不是根据当时的物价水平，而是源自“民四”（1915年）的草案。这个20多年前由北洋政府制订的5000元遗产税起征数字，南京国民政府成立伊始即沿用了。1928年，在第一次全国财政会议上，南京国民政府财政部赋税司提交的《实施所得税遗产税计画案》，即规定5000—10000万的遗产额须分四等缴纳1%—2.5%的遗产税。至1934年，在第二次全国财政会议上，高秉坊也吸收这一个标准。因此，1934年《遗产税法草案》和1935年《遗产税法草案修正案》，均以5000元为遗产税起征点。后虽一度调成3000元，但到1936年行政院通过遗产税条例草案时，又修改为5000元。1938年，国民政府颁布《遗产税暂行条例》，确定以5000元为起征点，并正式征收遗产税。可见1940年7月1日正式开征的遗产税，其起征点标准沿袭于1915年，与蒋介石政府于1928年制订的数额一致，也就是以至少10年前乃至20余年前的标准，加以实施。

 

 

 

当然，在1938年正式确定以此为标准开始征收时，根据当时民众收入状况，拥有5000元资产者尚属富人阶层。因为全面抗战爆发前两年，通货膨胀尚不太严重。即5000元的起征点，在开征之初，尚能遵从遗产税乃征收富人之税的国际惯例，将遗产税的缴纳人限定为富有资产者。但随着日本侵华战争的扩大，叠加国民政府应对失当及1940年农业歉收等因素，中国物价指数自1940年起开始暴涨。如1940年重庆的大米价格，在5月至12月的半年余时间里，上涨近5倍。而1941年12月中国的物价指数是1939年12月的近10倍，1943年12月的物价指数约为1941年12月的10倍，那么，1943年的物价指数，则约为1939年12月的近百倍。如此，拥有5000元资产者，在1940年7月1日遗产税开征时可能尚属富裕者，至1943年，则即使是社会底层民众，其资产也大多满足5000元的数额。可以说，仍在执行的5000元遗产税起征点，就已将底层民众亦纳入遗产税缴纳者范围，遑论一般平民。

 

 

 

遗产税起征点偏低的问题，最初并没有凸显出来。这跟遗产税征收之初征收地尚为较大城市有关。就四川与重庆而言，“开征以来，除成渝万市区外，推行者实属寥寥”。加上征税机构在开征之初遵循缓征原则，征税并不积极，因此5000元遗产税起征点偏低的问题被遮蔽了。

 

 

 

至1942年底，遗产税征收状况发生了较大变化。这跟国民政府财政问题突出，不得不改变征税策略有关。1942年，第三次全国内政会议决议通过财政部所提“各县市应切实协助印花税遗产税之稽征以充裕地方财源案”。是年4月15日，蒋介石即训令财政部和各省市政府照办。11月6日，财政部直接税处颁发《财政部直接税处遗产税征收竞赛暂行办法》，规定当年11月、12月及次年1月为竞赛时间，要求全国各直接税局及所属分局参与遗产税征收成绩评比竞赛，并依据遗产税征税成绩，对相关税局主管进行相应奖励或惩处。这一竞赛办法无疑会催促相关征税单位加紧遗产税征收，逼迫此前尚无征缴成效的各地方遗产税征税机关开始行动。1943年3月，川康直接税署致函四川省政府，请求该省推动遗产税的征收。随后，四川省政府下令各县市政府切实推动遗产税的征收，并转饬各乡镇保甲人员，如遇有人口死亡，应即通知征收机关，并严饬遗产继承人遵照具报。遗产税实际征收地，由成都、万州等较大城市，扩展至一些小城市，甚至乡镇。如合江县、叙永县、彭山县等县，从1943年起有了遗产税缴纳记载。在媒体的报道中，四川成都的遗产税征收颇为顺利，申报者非常踊跃。实际上，遗产税征收机关的征税行动，加剧了此前并不明显的遗产税起征点与民众的矛盾。遗产税的征收背离遗产税法律条文制订者向富人征税的初衷，将大多数民众囊括到缴纳者范围。这无疑引起民众极大反感。这是他们提出修改税法的内在心理基础。

 

 

 

同时，全面抗战爆发后，国民政府因为孙中山训政理论、国内知识分子和中国共产党的宪政诉求、美国要求国民政府进行政治改革等因素，仍在继续推进地方自治，建设地方民意机关。1938年9月26日，国民政府公布《省临时参议会组织条例》和《市临时参议会组织条例》，称在抗战期间，为集思广益，促进省政、市政兴革起见，特设省、市临时参议会；省、市临时参议会具有相应对省政、县政兴革提出建议案于省政府或市政府的权力。此后，即有省会建立临时参议会。如1939年新成立的西康省，即在次年9月建立省临时参议会。1941年8月9日，国民政府公布《县参议会组织暂行条例》，赋予地方参议会这些重要职能，如“议决县税、县公债及其它增加县国库负担事项”“建议县政兴革事项”“听取县政府施政报告及向县政府提出询问事项”和“接受人民请愿事项”，等等。从国家层面而言，国民政府治下的省、市、县临时参议会的组织框架搭成。

 

 

 

因日军侵华形势的严峻，国民政府自1937年11月开始移驻地势险要、当时隶属四川省的重庆，并于1940年9月6日正式决定重庆成为战时陪都，重庆成为当时全国的政治、经济与文化中心。在此背景下，与重庆毗邻、曾管辖重庆的四川在全国的政治、经济地位亦相应提升，影响力亦增强。1942年4月21日，四川省政府依据《县参议会组织暂行条例》，制定《四川省各县临时参议会组织规程》《四川省各县临时参议会议事规则》，并将之传达各县市，称为发动全民力量抗战建国的需要，在成立正式县参议会之前，先于本年内成立各县临时参议会。其中，规定县临时参议会设三个审查委员会，其中第二审查委员会“审查关于财政、经济、建设、交通、粮食等事项之议案”。随后，四川省各县市相继成立临时参议会。如永川县临时参议会成立于1942年8月中旬，犍为县临时参议会成立于同年9月15日。至1942年9月17日，四川已成立110个县市参议会，县以下民意机关亦在筹设中。1942年10月30日，成都市参议会成立，并召开首次大会。四川省各县市临时参议会的成立，为当时不满于遗产税征收的民众，提供了发声渠道和组织基础。

 

 

 

1943年初，有消息称，所得税、利得税、印花税、营业税的起征点均要提高。至是年2月27日，国民政府颁布《所得税法》，将第一类中的营利所得起税点由100元调整到200元，第二类中的薪给报酬所得税起征额由30元调整为100元，确实较大幅度地提高了所得税起征点。相形之下，确定于多年前的遗产税起征点，在社会经济发生重大转变的情况下，仍然被执行着。这个矛盾在所得税起征点得到调整的背景下更加凸显。由此，一股呼吁修改遗产税相关条例的浪潮，由较早开始征收遗产税、时为国民党统治核心区域的抗战大后方四川省内涌起。

 

 

 

 

 

 

1943年，第二次世界大战局势发生根本性转折，向有利于盟军的方向转变。但对于中国而言，此时，抗日战争仍处于战略相持阶段，形势异常艰难。从财政来看，多年的战争让财政消耗过大，入不敷出，国家不得不重视具有征收挑战性的税源。遗产税征收由此得到强化，相应地，征税与纳税之间的矛盾冲突凸显出来。

 

 

 

5月，荣昌县政府转呈四川省政府一份议案。该议案由荣昌县临时参议会提出，要求提高遗产税起征点。随后，四川省政府将议案呈报财政部，请求核办此事。除了逐级呈文请求提高遗产税起征点外，荣昌县临时参议会还号召四川省其他各县临时参议会联合行动，向所在县政府提交议案，共同要求提高遗产税起征点。荣昌县临时参议会于何时召开会议，决议号召其他各县临时参议会一起就遗产税起征点一事请愿，限于材料，尚不得而知。目前已能确知的是，1943年5月20日，荣昌县临时参议会曾呈函重庆县临时参议会，请求一致主张，以期修正遗产税条例草案。此外，最早于1943年6月1日，四川省屏山县临时参议会议长邓维伦、副议长龙禹三即在呈送屏山县政府的公函里称，荣昌县临时参议会荣参字第二四四号公函中，写明荣昌县临时参议会副议长胡超然，议员王公石、吕君宝、赵秉乾等提案，称完纳遗产税起征点原定为5000元，“在立法当时中产以上家产始足，该项数额课征税款至为允当。现在百物腾涨，平均超过百倍以上，若仍以五千元为标准，则生活困难之家，估计其动用家具价值大都达到此数，亦应一律征税，颇失税前享受遗产五千元以上者，方始纳税之立法本意”。因此，他们主张，根据现时物价及生活程度提高情形，遗产税起征金额应建议上峰酌情修正。“经提交第二次大会决议征收遗产税起征点，请以二十七年颁布法令时之物价与征收税款时之物价比例修正，以符立法时确定起征标准之本意，并函各县临参会一致呈请。”可见，荣昌县临时参议会建议提高遗产税起征点，实因当时百物物价腾涨，希望贫苦之家能享受到遗产免税的实惠。而之所以号召各县临时参议会一致行动，乃是因为“限于局部不能邀政府之听闻，须全民呼吁，事乃有济”。该函由屏山县政府呈送四川省政府。

 

 

 

随后，6月12日，德阳县县长龙万材也转呈该县临时参议会公函于四川省政府，呈送了该县临时参议会关于修正遗产税起征点的决议案。6月，随之而起呈文四川省政府的还有汶川县、广汉县、犍为县、遂宁县、临水县。如临水县县长董英在呈文里称，征收遗产税，为平均地权节制资本的重要政策，自应彻底拥护，以利推行。他强调遗产税立法的本意，旨在重课富人，以免土地资本集中。原拟定的5000元为起征点，乃因根据当时地价，必须百亩田地，才符合这个数额，那么中小家庭，均可免征遗产税。不过，近年物价飞涨，无论动产不动产，除赤贫之家外，鲜有不及5000元者，“凡农家数只猪牛，平民数亩田产，均在被征之列，如不酌量修改，则平民中百分之九十以上，均须一律负担”，因此，遗产税的起征点时至今日，不但有失立法本意，而且影响了普通民众的生计。

 

 

 

至7月，更多县政府因该县临时参议会的议案，加入请求修正遗产税起征点的队伍。从档案可知，随后呈文转呈相关议案至四川省政府的县政府，即有射洪、酉阳、彭山、隆昌、宜宾、双流、梓潼、营山、古宋、黔江、青神11县。

 

 

 

在此背景之下，7月9日四川省临时参议会议长向传义、副议长唐昭明呈文四川省财政厅，称荣昌县临时参议会致函、罗江县临时参议会致电，均请提高遗产税金额。四川省临时参议会第二届一次大会决议函请核办。7月12日，四川省财政厅批复，“并案送请省府，转请中央查核办理”。8月初，四川省政府分别函复转呈省府的各县府，称已呈文财政部，请各县静待财政部答复。

 

 

 

9月初，没有等到进一步消息的各县临时参议会，如永川县、犍为县、乐山县等，再次致函四川省临时参议会，请求呈文四川省政府，转请财政部提高遗产税起征点。四川省临时参议会又分别致函四川省政府，请求函达财政部，将遗产税起征点提高。9月17日，四川省政府致函四川省临时参议会，称已咨请财政部核办。

 

 

 

不过，从财政部的回应看，该部对四川省提出的遗产税起征点问题的回复，最早为1943年7月8日。该日，时任财政部部长孔祥熙署名函复四川省政府，认为根据遗产税暂行条例规定，遗产额在5000元以上者，仅课遗产税1%，“亦甚轻微，对于小有财产者，自不致于影响生活”，因此，荣昌县临时参议会的建议意见，需待他日修正条例时，再行参考。同年8月初，《四川省政府公报》发布了时任省长张群和省财政厅厅长郭体元联署的命令，就财政部函复提高遗产税起征点一事，告知了各县政府。但令人奇怪的是，四川省政府在是年9月又致函财政部，称各县临时参议会建议提高遗产税起征点一案，“咨复文件迄未收到，嘱补抄一份”。如此自相矛盾的行事，是因为当时四川省政府行政执行能力低效，还是因为有别的隐情，这尚待资料的进一步发掘。

 

 

 

由于四川省就同一问题不断重复请求，财政部不得不再次回复：“查关于此案前准贵府贵政府来咨，迭经本部先后咨复在案，兹准前由，相应函复，仍请查照前案转知。”“迭经”“仍请”四个字，虽为公文常用词，但或亦可反映出该部对四川省政府的些许无奈。然而，9月22日，四川省政府财政厅签条申明，“查财部渝直遗字第57312号文本迄未签收到”。未知“前案”如何的四川省政府，10月1日再次致函财政部，请求将“前咨复原文抄案过府”。

 

 

 

10月26日，四川政府收到财政部公函，该公函补抄了此前发给四川省政府的原件。对于荣昌县政府呈报临时参议会建议提高遗产税金额一案，该件再次答复称：“查遗产税暂行条例规定，遗产额在五千元以上者，仅课百分之一税率，亦甚轻微，对于小有财产者，自不致于影响生活。荣昌县临时参议会建议意见，容俟他日修正条例时，提供参考。”可见，财政部并不赞同当即修改5000元的起征点。同时，亦表达安抚之意，称他日修正遗产税条例时，会参考荣昌县临时参议会的建议。言下之意，以5000元作为遗产税起征点，仍会执行。

 

 

 

至11月8日，四川省政府向各行政专署、公署，成都、自贡市政府转发了财政部公函，并饬令所属各县局知照此事。自此，四川省地方参议会第一阶段关于修改遗产税法的诉求以失败落幕。这一阶段地方参议会关于遗产税法修订的诉求，集中在提高遗产税起征点上，认为5000元的原起征点虽符合1938年立法时的物价，但1940年正式实施时，因物价膨胀，原定起征点已过低，将贫困之家纳入征税对象，不符合遗产税的立法本意，且影响平民生活。然而他们的诉求，财政部并未应允。

 

 

 

 

 

 

四川省政府所转发的财政部答复公函，当然不能令各县临参会满意。新的一轮请愿，由灌县临时参议会发起。

 

 

 

1943年11月19日，灌县临时参议会致电峨眉县临时参议会，分析推行遗产税的诸多窒碍，认为其症结为《遗产税暂行条例》颁布于1938年，距今已六七载，“时势异常变迁，物价腾涨至一二百倍”，遗产税起征点为5000元，在“在当日有田五六十亩，则为小康之家，在今日虽极小食摊，其财亦颇足额”。若不按物价提高起征点，则“巨富未曾加重而小者皆尽入征额”。认为这种做法，既违背孙中山遗教，又在情理上失之公允。该会希望改善之内容为两点：（1）援引所得税例及法院审判偿还旧币增加给付例，比较现在物价，“举二十七年物价，将此税起征金额比例提高”。（2）遗产税“拟诸与各县地价税同年开征，欠为公允”，请求会同峨眉县临时参议会，迅速建议四川省参议会，趁此大会期中提案讨论，“为川民作合理合法之有力主张”。

 

 

 

灌县临时参议会会长宋南轩、副议长任敏良，电呈四川省临时参议会议长向传义、副议长唐昭明，较为详细地陈述呼请修改遗产税起征点的原由。他们比较了5000元在不同时期的购买力，“其时五千元法币购田约得五六十亩，购米约得贰百余旧石，购盐约得四万余斤，购土布约得二千余丈”，而后物价高涨200倍，“在立法时之欲起征者为地主为巨商，今日之所起征者肩挑背负苦工劳役而无一人漏网矣”，认为其购买力前后相差不啻天渊之别。他们主张，“惟有切实考核立法时之物价，反重生活指数，更正起征税额，如廿七年公布之日指数为一，二十八年之生活指数为一点五，则可以一点五乘五千元起征额，即为七千五百元，二十九年生活指数为四，则起额为两万元，卅年生活指数为三二，则起征为十六万元，卅一年生活指数为四五，则起征额为廿二万伍千元，卅二年生活指数为一五五，则起征额为七十七万伍千元，以下则类推核办”。可见，灌县参议会的诉求重点在于按照不同时期物价指数来提高遗产税起征点，每年调整一次遗产税起征点。四川省临时参议会随后抄录灌县临时参议会电文，呈请四川省政府，转请财政部门修正遗产税暂行条例。四川省政府将电文转至四川省财政厅核办。1943年12月28日，四川省政府财政厅将省参议会的函件，转达川康直接税局。次日，特意告知灌县、峨眉县临时参议会，称已转函川康直接税局办理。

 

 

 

至1944年1月，更多的市县临时参议会加入电呈四川省临时参议会的行动。这次卷入11个县的临时参议会，分别为大足、彭山、遂宁、中江、崇庆、邛崃、大竹、理番、峨眉、南部、叙永等县，“略以抗战以来物价高涨至二百倍以上，遗产税起征金额应比照物价提高，方易顺利推行，以免贫民受累”为由，请求四川省临时参议会代为电请上峰，改善遗产税暂行条例。1月13日，四川省政府收到四川省临时参议会“抄同各该原函电及原附件”的公函，批复由四川省财政厅核办并回复。四川省财政厅将四川省临时参议会转呈的灌县临时参议会代电，呈送财政部西川税务管理局。2月2日，西川税务管理局函复四川省临时参议会，称已呈请财政部直接税处核示，得到回复后，再行函达。几乎与此同时，西川税务管理局函请四川省政府，通令各县市局乡镇保甲人员，协助推行遗产税。

 

 

 

2月9日，关于成都市临时参议会通过了一项提高遗产税起征额提案的消息见报。该项提案认为，战时推行的遗产税，税则公布于1938年，所定5000元起征金额，亦以战前经济状况为标准，已不适应如今的社会现状，提出改订遗产税起征金额的两条办法。第一，遗产税的起征金额应按照目前的生活指数比例提高。第二，生活指数时有变动，起征金额，应半年调整一次。2月21日，成都市政府呈文四川省政府，称收到成都市临时参议会公函，该会经过7次会议，议决请呈上峰改订遗产税起征金额，即请求财政部依据生活指数，每半年调整一次遗产税起征点。这是继灌县临时参议会重视物价指数对遗产税起征点影响之建议后，首次有参议会提请每年两次，根据物价指数调整遗产税起征点，这比灌县临参会的要求更为具体。此后财政部在修改遗产税暂行条例时，制定了半年调整一次遗产税起征点的条文。成都市临时参议会之所以加入请愿行动，亦是因为上年11月19日，灌县临时参议会致函成都市临时参议会，建议改善遗产税征收办法。成都市临时参议会认为这个办法用意甚善，因此历经数次大会后，议决专案建议政府采择施行。

 

 

 

对于四川省临时参议会所转灌县及大足等县临时参议会有关提高遗产税起征点的一系列函电，直至1944年2月29日，财政部直接税署才回复称，正在准备修改遗产税条例，“转请核示，应俟呈准后再行”。

 

 

 

此后，四川省参议会所转请求修正遗产税起征点额的公函仍不断呈至直接税署。有鉴于此，3月22日，直接税署不得不重申，“呈件均悉。查提高遗产税起征金额一节，确属必要。现正由本署筹拟修改中，应俟呈准后，再行饬遵”。从直接税署的回复可知两点。第一，直接税署终于认可了提高遗产税起征点的必要性。第二，直接税署已在筹拟修订遗产税起征点一事。时隔约半年，在四川省各县市参议会的不断呈文影响下，财政部直接税署终于转变了认识，并开始采取行动，着手提高遗产税起征点。5月4日，四川省政府发函四川省临时参议会，告知财政部直接税署正在筹拟修改遗产税起征点。

 

 

 

有意思的是，1944年6月11日，简阳县临时参议会仍将该会通过的关于修正遗产税暂行条例的决议，函请简阳县政府，转呈立法院修正遗产税条例。除了要求修正遗产税条例中的起征点，简阳临时参议会还希望增加遗产税评价委员会人数，“遗产税评价委员人数本县应占三分之二，因县中各区土地肥瘠不同，地价各殊，非本区人士不能明了。如评价委员多数为外籍人士，不明地方情形，则评价难免不失公允，增加纳税义务人之负担，且碍业务之推行”。客观而言，简阳县临时参议会的请求，具有合理性，但不似之前各县市临时参议会的联合行动影响力大，能引起四川省政府重视。四川省政府仅以1943年10月直接税署对荣昌等县临时参议会的答复加以回复，“遗产额在五千元以上者，仅课百分之一，税率甚轻，不致影响生活，荣昌县等建议，留俟修正时参考”，以过时的、牛头不对马嘴的答复敷衍了事。

 

 

 

此后，财政部根据办理经验及当时社会经济状况，修正原遗产税暂行条例暨施行条例。1945年2月17日，国民政府明令公布修正后的遗产税暂行条例和施行条例。暂行条例修正的主要内容之一，正是提高起征点及扣除额，将起征点由5000元修正为10万元。这个修正后的起征点，虽未能满足灌县等临时参议会将遗产税起征点提至100万元的要求，但由5000元提至10万元，变化亦可谓巨大。相应地，“农业用具或从事其他各业者之工作用具”价值扣除额，由未超过500元修改为未超过1万元。

 

 

 

1945年8月15日，日本宣布无条件投降。随着抗战胜利结束，从中国的国情及当时的财政政策出发，根据五年来各级稽征人员的工作报告及实际经验，国民政府将《遗产税暂行条例》修正为《遗产税法》，作为长期性的正式法规。经财政部拟定遗产税法草案，呈转立法院审核，完成立法程序。1946年4月16日，国民政府公布施行《遗产税法》。该法分6章，共27条，较《遗产税暂行条例》改进甚多。如调整起征点及税率，扩大遗产税的扣除和免税范围，简化征课程序，加重罚则等。

 

 

 

就四川省临时参议会曾呼吁的起征点问题，《遗产税法》规定起征点由10万元提高至100万元。出于使富有者更多地承担纳税义务的考量，《遗产税法》规定，遗产总额在100万元以上者，一律征税1%；遗产总额超过200万元者，税率级数逐渐增加，最高税率增至60%。这个起征点正好符合1943年11月灌县临时参议会对遗产税额的设定。世事变迁，遗产税起征点时隔一年，即由10万元变更为100万元，最大原因是伪币继续流通、巨额东北流通券发行及国民党政权企图发动内战等因素，导致抗战胜利后的1946年通货膨胀问题更加严峻。当然，亦与四川省临时参议会的强烈呼吁不无关联。不过，四川省地方参议会要求每年按照物价指数，甚至一年两次随物价指数修订遗产税起征点的要求，并未得到落实，这为后一阶段四川省地方参议会的继续联合呈文埋下伏笔。

 

 

 

颇令人玩味的是，《遗产税法》虽已于1946年4月16日由国民政府公布，但限于当时政府的行政能力和消息传播速度，地方社会要了解这一信息尚需时日。因此，《遗产税法》颁布近两个月时，四川还有县政府以5000元遗产税起征点太低为由，呈请四川省政府转呈。如1946年6月10日，永川县县长周开庆即以县政府名义，呈文四川省政府，称该县参议员周述海等人在县参议会第三次大会上，提出“为遗产税起征税额标准过低，请转征收机关改订其起征遗产税额标准，以维民生而免纠扰”一案，经交付大会讨论决议通过。该参议会议决的办法有两点。第一，请县政府呈请上峰，改订遗产税5000元的起征点标准为500万元。第二，函咨各县参议会一致呼吁。是年10月12日，新任永川县县长邱挺生补呈永川县参议会以500万元起征遗产税的决议，请求四川省政府转咨财政部。11月20日，四川省政府拒绝了这一请求。

 

 

 

从上文可知，永川县县长乃至参政议政的县参议员，不但不知道《遗产税法》已将起征点调整为100万元，甚至不知道早在1945年2月17日，国民政府已通过修正后的遗产税暂行条例和施行条例，将遗产税的起征点由5000元调整为10万元。永川县旧属重庆，1935年归四川省第三行政督察区管辖，为督察区专员公署驻地，1941年行政督察区专员公署移至巴县后，永川县仍归其管辖。其县政府驻地，按公路里程计，东距重庆市122公里，西距成都市328公里。永川为低山丘陵地貌，其地理条件可能会对其获取外界信息造成一定障碍。不过，考虑永川县在民国时期的行政沿革及其距离陪都重庆不算太远，其早在1942年8月就组建了临时参议会，且如上文所述参加了荣昌县倡议的首轮修订遗产税法的联合请愿，那么作为地方执政官的永川县县长周开庆及地方精英的县参议员，为什么后来均竟毫不知晓已公布一年有余的遗产税法令，为什么都对政策法令的隔膜到如此令人难以置信的程度，背后的缘由尚待新的史料挖掘。

 

 

 

 

 

 

1946年4月16日国民政府公布《遗产税法》并宣布同日实行后，虽已明确将起征点提至100万元，但因通货急剧膨胀问题，这一起征点标准仍将一般民众囊括在内。因此，一些地方参议会对此并不满意，新的一轮联合诉求再次兴起。

 

 

 

9月，四川省广安县参议员陈席儒、秦伯俊等认为新颁布遗产税法以100万元为起征点不切实际，“凡有田六亩至贫民，亦被视为巨富，势将累及贫民”，向该县参议会提交议案，提议将遗产税起征点提高为满法币1500万元，且因累进税率高至遗产总额60%科税过重，“不免巧计规避”，建议将遗产累进税率逐渐降低为约30%。可见，这一阶段四川地方临时参议会的诉求，不但涵盖提高起征点问题，还增加了新的诉求，那就是降低税率。

 

 

 

1946年11月8日，四川省参议会将广安县参议会请求提高遗产税起征点并减轻累进率的决议案，呈请四川省政府函转。11月29日，四川省政府回复称，已请财政部查核办理，同意了四川省参议会的请求。可见，四川省政府比较重视经由四川省参议会转达的意见。此前，广安县参议会第一届第四次大会上，参议员秦伯俊、陈帝偌等提案，建议提高遗产税起征点。他们认为，征收遗产税的用意，系采用税收来抑制私有制度下富者愈富贫者愈贫的现象，这是近代各先进国家实行的社会政策。中国欲仿照欧美创办遗产税，固属正当。强调应先缜密研究税法，然后再推行，“乃可无弊状”。认为本年所颁布的遗产税新法确实不尽切合实际之处，如不修改，“必召违社会政策之本意，税至贫人而且诱致弊窦丛生”。他们的主张主要为两项。第一，建议将遗产税起征点提至1500万元。他们认为，《遗产税法》虽将遗产税起征点调整为100万元，但因币值低落程度出人意料，这一税额仍不符合社会实际。以当地农田价格为例，法币3000元仅值战前银币1元，“今参照新法起税，则凡有田六亩之贫民\[平民\]，亦视为巨富，岂知此等继承人虽亲耕遗田，亦难养家活口，何堪重税困辱”。以币值与货物比较，“法币一万元仅能买得于当年三四元所值之数量者。今参照新税法起征，凡属国或无论贫富皆须纳税”。如强制推行此法则，遗产税将累及贫民，与遗产税施行初衷显然背道而驰。因当时的遗产总值满法币1500万元，与“五千元之旧额可买田一百亩相符”，故该议案建议将起征点提至1500万元。第二，降低遗产税累进税率，将最高累进率改为30%。认为新法科税过于沉重，从人之常情出发，避税、逃税成为征收中的常见现象。政府用告密方式应对逃税问题，“将使告讦成风，人心从此佥形阴诈”，不利于私人资产积累，窒碍经济发展。广安县参议会议决，一面由该会函请四川省参议会，转请行政院修订税法，一面直接由该会代电行政院，请求修改税法。

 

 

 

除四川有参议会对1946年4月16日公布以100万元作为遗产税起征点提出异议之外，随着抗战胜利后收复区遗产税次第征收，其他省市的参议会也开始号召各省市参议会，呈请中央修正遗产税法的征收标准。1947年3月，浙江省杭州市参议会第四次大会决议案，即批评新公布的100万元起征点，认为比较今昔币值，该起征点殊失公允，称最近报载中央将会提高起征点为1000万元的标准，“与现时物价相差仍巨”。因为依照这一标准，多数中产家庭须负担遗产税，会发生“民皆赤贫”“资金逃避”等流弊。至4月，杭州参议会的决议，得到重庆市参议会的响应。就目前有限的资料，可知继之而起响应的，还有广州参议会。

 

 

 

从四川省所存完整的档案材料看，各地参议会对于新税法起征点和税率的不满，确实促使财政部进一步修改《遗产税法》的相关内容。首先，经由参议会呈送至财政部关于调整遗产税的公函，往往会得到财政部的回复，有的还会称在修改时会参考该项建议。从这点推测，来自各参议会关于调整遗产税税率的建议，对于财政部修订遗产税法相关条文，亦起到一定推动作用。甚至1946年12月28日四川省盐亭县柏梓乡陶甫钦等人“呈为改良遗产税以顾民生”一案，要求将现有遗产税法改为“专征无直系卑亲属继承之绝产”，并实行10%以下之轻税率，这种与《遗产税法》显有重大背离的建议，通过参议会系统呈文财政部后，亦得到时任财政部部长任鸿钧署名的详细回应。从中可知，当时国民政府财政部对于来自地方社会的意见，是比较重视的。早在1940年5月31日遗产税正式开征前，财政部所得税事务处曾发出《推进遗产税工作纲要》的训令，规定征收机关要尽量向上级部门转达社会各界对遗产税征收的有关建议，以便上级部门采择，等等。这种采取开放姿态接受各方建议的工作策略，是各地方参议会意见得以产生影响的重要前提。

 

 

 

其次，1946年12月28日，财政部对于1946年11月29日四川省政府函转的广安县参议会“提高遗产税起征点及减轻累进率”一案，曾回复将存备参考该参议会所陈提高遗产税起征点及减轻累进率的建议，相应调整遗产税法相关条文。而次年2月21日，财政部直接税会议，讨论了遗产税法的修正案，主要是提高起征点及降低遗产税率问题。至2月27日，有消息称，财政部将遗产税起征点由100万元提至1000万元，最高税率由60%降至40%。这两个变动，与广安县参议员的提议，比较接近。因物价飞速上涨，到6月初，有消息称财政部考虑遗产税征收欠佳，“课额最高达百分之六十，自多逃避”，将遗产税起征点由100万元提高至3000万元，且最高税率降至30%。6月26日，有报道称，政务会将讨论修正遗产税法，将起征点提至3000万，最高累进税率改为30%。综合上述分析可知，财政部提高遗产税征收起征点，并将最高累进税率由60%，调整为30%，除了物价上涨的现实因素外，亦不无四川省市县参议会提案的推动作用。至9月，全国经济委员会在讨论财政部所拟修正遗产税法时，认为3000万元的起征点太低，几乎所有人皆能达到这个标准。到1948年1月8日，全国经济委员通过了修正遗产税法草案，将遗产税起征点定为1亿元，最高税率调整为25%。

 

 

 

再次，1948年4月27日，立法院通过修正遗产税法，将遗产税起征点定为2亿元，最高税率仍按照30%实施。另外于附则中特别规定，遗产税的起征点，“每年一月七月按最高主计机关所编物价指数调整一次，其调整之起税点，由财政部拟定呈请行政院核定之”。即新修订的遗产税法，确定了按照物价指数每半年调整一次遗产税起征点的规则。关于按照物价情况，每半年调整一次遗产税起征点，最早是在1944年2月成都市临时参议会决议曾建议，“生活指数”时有变动，遗产税“起征金额应半年调整一次”。至1947年12月，岳池县参议会以现行遗产税起征点太低不合现实为由，决议提请转呈上峰按照生活指数，提高起征点标准。1948年3月10日，财政部函复岳池县参议会，称财政部拟具遗产税法修正草案，呈送行政院核饬立法院审议中。“关于起征点一项，在该草案中，即规定每半年按主计处所编物价总指数予以调整，俟完成立法程序即可函饬施行。”可见，财政部在制订遗产税法修正案时，是吸收了成都市临时参议会与岳池县参议会关于按物价指数半年调整一次起征点的建议的。此外，关于2亿元的起征点，新版遗产税法出台半年前，亦有地方参议会经过官方渠道，建议立法院以2亿元作为当时遗产税的起征点。1947年10月，四川省广安县县长彭述信呈文，称广安县参议会经大会讨论议决，“函由县政府及本县直接税局查征所转呈立法院，请予提高遗产税起征点为两万万元”，因此呈请四川省政府鉴核，转请立法院提高起征点为2亿元。可见，在新订遗产税法中，财政部制订今后按照物价指数确定起征点的原则，以及立法院将遗产税起征点修正为2亿元，都不无四川省市县地方参议会影响的因素。

 

 

 

 

 

 

包括遗产税法在内的税法在20世纪40年代得到修订，从当时的社会经济状况看，具有历史必然性。抗战至1943年，中国已国力衰弱，支用仍非常浩繁，国民政府虽力图通过增设新税、增加税率、强化征收等方式来扩大税源，但是，民力已异常凋敝，再加上通货膨胀，民众负担沉重生活困难，起税点偏低必然导致贫苦之人被囊括进纳税人群体。但实际上，向这些无力承担税负之人征税，征税效果必然不佳，还浪费了征税力量。因此，起税点偏低问题，必须得到解决。具体到遗产税，则具有相对更为突出的独特性。那就是1940年7月1日开始执行的5000元遗产税起征点，实际乃沿用了北洋政府1915年所拟遗产税条款的数值。时过境迁20余载，这个数值的沿用有些仓促且不合时宜。再加上战争等因素导致的严重通货膨胀，5000元起征点问题在国民政府1942年强化遗产税征收的背景下，就变得更为突出。这为民众修订遗产税法呼声的涌现埋下伏笔，亦为财政部接受参议会意见推动税制改革奠定事实基础。

 

 

 

不过，对于综合所得税起税点偏低的问题，商人可以通过全国商业联合会表达诉求，如筵席捐起税点偏低的问题，可以由酒菜业公会向地方当局力争，而遗产税的纳税人，是具有不确定性的独立个体，他们并无可以依赖的行业组织表达诉求。因此，四川省市县参议会能联合行动，代为发声，在遗产税法的修订中发挥重要作用，就显得非同寻常了。

 

 

 

因国民政府迁都重庆，四川省由原来较为远离中心的偏远区域，跃升为国民政府抗战大后方统治的核心区域，四川省市县参议会的话语权也相应提升。因熟悉地方情况，参议员们根据本土经济情形，比如物价情况等，自1943年起，多次呈请上峰修正遗产税条例中的遗产税起征点，按照物价指数不断调整起征点，以及降低税率。为扩大影响力，他们往往相互呼应，联合行动，一同呈文上峰，请求修改遗产税法律条文。他们的诉求大致可概括为三点，最初请求修改5000元的遗产税起征点，然后要求遗产税起征点应随物价指数联动，每半年修改一次，最后则提出将最高遗产税累进税率由60%降为30%。就四川省档案馆的材料来看，先后参与呈请修改遗产税条例的四川省市县府达41个。除了四川省市县参议会在呼吁修改遗产税法，杭州参议会、广州参议会也在吁请修改遗产税法。

 

 

 

如此庞大的群体联合行动，不断呈文，这对遗产税法律条文的制订者财政部，产生较大的舆论压力。当时国民政府财政部能注意采择来自地方社会的意见，对于四川省地方参议会的呈文，尚能进行及时回应。其后来修正的遗产税法条文中，如不断提高遗产税起征点，按照物价指数每半年即修改一次遗产税起征点，降低遗产税最高累进税率为30%，无疑就吸收了四川各地参议会的主张。四川省各市县临时参议会呈请修正遗产税暂行条例，省参议会呈请修改遗产税法，显示了地方参议会在立法实践中的影响力。此前有学者研究了四川省临时参议会在田赋征实等税收征管中的立法干预等状况，认为四川省临时参议会作为民意机构，确实注意传达民意，努力成为沟通政府与民间的桥梁与纽带。而从上文的分析可知，除了四川省参议会，四川省的地方市县参议会，亦一定程度上推动了国民政府遗产税法律条文的修正，起到了一定的参政议政作用，成为沟通民意的良好渠道。当然，国民党政权具有专制独裁性，四川省市县参议会的呼吁得到回应，是特殊时期该政权应付时局的特殊产物，不应过高评估其作用。

 

 

（来源：《近代史研究》2025年第3期，注释从略）