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李文杰:垂帘听政、训政、归政与晚清的奏折处理

作者: 文章来源:《近代史研究》微信公众号 更新时间:2018年06月06日

清朝的最后60年,是近代中国变革最为剧烈的时段,既产生了为清朝士人所称颂、媲美前代的同光中兴,也出现了为后世所熟知、学界聚焦的镇压太平天国、中法中日战争、清末新政、辛亥革命等系列重大事件。这一时段内,应对数千年未有之变局并直接促使产生各种政治后果的,首先是清代最高层的权力结构与政治制度,它并非我们耳熟能详的以军机处为标志的君主专制的顶峰所能概括。在该时段的多数时间内,出现了一种皇太后参与政务的垂帘听政和训政的制度。两次垂帘听政的后续,出现同治、光绪朝两种不同的归政模式,后一模式衍生的权力结构,直接酿成戊戌政变、己亥建储与庚子国变。既往研究对此似未有充分注意。本文希望在前人已有的基础上,补充论述晚清的垂帘听政、训政、归政、皇帝亲政制度的基本内涵,聚焦于奏折处理方式及人事权力在这些制度之下的变动,尝试从清代制度的内在线索对晚清政局的变化进行理解。

 

一、 赞襄政务大臣制度

 

有关晚清“垂帘听政”制度的缘起,清人留有绘声绘色的描述,学术界也有过详细的研究,它的基本过程已较为清晰,即咸丰帝去世后,慈安、慈禧两宫皇太后联合恭亲王奕发动政变,推翻载垣、端华、肃顺等八人主持的“赞襄政务大臣”体制,建立起两宫皇太后垂帘听政、奕任“议政王”并领导军机处辅助政务的新制度。这一制度断续地存在于此后数十年的历史之中(“议政王”头衔的存在时间稍短),当然,其中出现过许多的调整和变种,但可以肯定的是,康熙、雍正朝建立的以奏折处理为核心、军机处协助为特点的君主专制,已经发生了重大变化。

 

垂帘听政制度的内涵有哪些?在垂帘听政制度之下,皇太后、皇帝、军机处等各方权力如何划分?随着皇帝成年,这些权力又出现过什么变化?这些重大疑问似为既往研究的薄弱之处。由于清代君主的“集权”主要体现在国家重大事务的处理上,而这些重大事务,又往往围绕奏折批阅、高级人事(仍与文书相关)安排而展开,所以下文将聚焦于垂帘听政时期奏折批阅程序的变化,借此考察晚清时期最高权力结构变化的源头及演进的过程。

 

我们先将目光回溯到咸丰末年。

 

咸丰十一年六月二十六日(186182日),病倒在承德行宫的咸丰帝改变平日奏折的处理模式,不再先阅奏折然后发下军机处、再召集军机大臣述旨。当天军机处《随手登记档》记载朝政处理新模式的出现:

 

本日,大人们同御前大臣、内务府大臣一起召见,带下折报二十一封,面奉谕旨:著御前大臣载垣、景寿、肃顺会同军机大臣公同阅看,分别拟定应批、应缮谕旨,夹签进呈。内清字二封,由满屋夹签,共夹签四十一件。次日随折片单发下,内朱批一件、朱勾二件,均归朱笔包,余归箍。另清字签二件,交满伴。

 

《随手登记档》系军机章京所记的有关奏折处理流程的档册,记载及使用机构是军机处。上述引文中,“大人们”,即行在的军机大臣。本来,奏折应由君主亲拆亲阅,形成印象和意见后,发下军机处做后续处理,咸丰帝因病重在床,无法亲阅奏折,故命载垣、景寿、肃顺同军机大臣一起看折,并拟定处理意见,签条呈进。同日,载垣等人阅折后,拟定奏折的处理签条多件,与回复奏片一件,一同呈进咸丰帝钦定。回复奏片汇报拟批拟旨的总体情况称:

 

       本日发下折报二十一封,共折、片、清单五十三件,清字折报二件。臣等公同阅看,除照会十一件、宋景诗禀一件毋庸拟批外,应拟寄信谕旨一件、明发谕旨五件,其余折、片、清单,共三十七件,应行拟批,谨分别夹签进呈,恭候钦定。此项折片为数较多,伏请皇上从容披览,可否于明后日发下,再由军机处缮拟谕旨呈递,伏祈圣鉴。谨奏。

 

这一记录模式,从此开始成为《随手登记档》每天内容的最后一条,直至七月十六日(821日)咸丰帝驾崩前一天。所谓夹签进呈,即御前大臣、军机大臣对奏折奏片的意见,写成单独的签条,夹在对应的奏折奏片中,呈咸丰帝钦定,例如,六月二十六日首条签条为:

 

        瑛棨奏本年春季抽收厘捐银数折,谨拟:户部知道

 

其后也有“瑛棨奏粮价单,谨拟:‘览’”等签条意见。而六月二十六日(82日)《随手登记档》中记载的次日随折片单发下朱批一件,内容是:

 

        瑞昌、王有龄奏,军饷支绌,闻粤海关有封储银两,请酌拨十万两片,谨拟:户部速议具奏。

 

        著由六百里寄信劳崇光无论何款,先拨四五万两,由海道运浙,一面片交户部查议速奏。

 

 户部速议具奏,是御前大臣、军机大臣的拟批意见;而第二段著由六百里寄信以下,是咸丰帝的朱笔改写意见。可见,咸丰帝对载垣等人给瑞昌、王有龄奏折的拟批意见,并不完全同意,因此自行重写了批示内容。

 

所谓的“次日随折片单发下”的“朱勾二件”,其中之一为:

 

        瑞昌、王有龄奏收复处州府城,署温处道志勋、署总兵特保功过相抵,请免查办,知县姚复辉请免治罪,仍革职留任,知府李希郊阵亡请优恤片,谨拟写明发谕旨:将李希郊优恤,志勋、特保应否免(其)查办,姚复辉应否免其治罪及改为革职暂行留任之处,恭候批示。

 

文段中记号,皆为咸丰帝勾画。载垣等人给该折的拟批意见,使用的是疑问句,意在请示;咸丰帝的勾画,则意在做出选择。

 

从数量上而言,当天发下奏折、奏片、清单为53件,而咸丰帝只有一项修改,两项勾画,说明对载垣等人十分放心,载垣等人的拟批意见,因此也就具备近似朱批的效力,且这些拟批意见,是在咸丰帝事先并无具体指导的情形下给出的。故载垣等人在此时发挥的作用,近似于明代中后期负责票拟的内阁大学士,已超出军机大臣的职司。这一处理奏折的模式,在咸丰帝去世后,进一步发生变化。

 

当年七月十七日(1861822日),咸丰帝驾崩于承德。此前一天,他发下朱谕,立皇长子、年方五岁的载淳为皇太子,由载垣、端华、景寿、肃顺、穆荫、匡源、杜翰、焦祐瀛等八大臣尽心辅弼、赞襄一切政务。次日,赞襄政务大臣发吏部、兵部咨文,规定外省奏折的办理程序,称言:

 

       嗣后,各路统兵大臣,各省督、抚、学政及各城将军、参赞大臣、都统、副都统、办事大臣、帮办大臣、提督、总兵等,遇有拜发折报时,另备印文,开明所发折若干封,片单若干件,用印封,随折报交捷报处,以便本王、大臣查核。即希吏、兵部由五百里分别转行传知,一体遵办可也。

 

        再,本王、大臣拟旨缮递后,请皇太后、皇上钤用图章发下,上系御赏二字,下系同道堂三字,以为符信。并希转传京外文武各该衙门一体钦遵,按照朱笔随时恭缴。

 

从七月十七日起(822日),军机处《随手登记档》不再出现自六月二十六日(82日)开始的载垣等人拟批奏片的记录,档案中也再无相应的签条。七月十八日(823日)军机处《随手登记档》记载内、外奏折朱批的格式,称:

 

        本日折报王大臣拟旨后,谕令于各折片后,缮写赞襄政务王大臣奉旨云云钦此。递上发下。

 

随后,赞襄政务大臣将廷寄谕旨、交片谕旨的格式从原来的“军机大臣字寄”改为“军机处赞襄政务大臣字寄”式样。结合几种文书格式的改变可知,赞襄政务大臣已经接管了原属于军机大臣的承旨拟旨之权(尽管两者在人事上有四位重合,即穆荫、匡源、杜翰、焦祐瀛,但未得“赞襄政务”之名的军机大臣文祥显然被排除在权力核心之外),并可通过“奉旨”字样,代君主批示奏折,这也是之前军机大臣所未有过的权力。奏折本由皇帝亲阅批示,或指示军机处拟旨。即便咸丰帝病重时,奏折仍是由他亲阅,然后发下军机大臣、御前大臣拟批或拟旨,再交他审核、修改后发下。此时则变为赞襄政务大臣拟写批答或另写谕旨,呈两宫皇太后钤“御赏”“同道堂”(慈禧太后代小皇帝)两枚图章,再发下施行。

 

不过,咸丰帝死前并未详细交代政务的处理程序,也没有规定两枚图章的权力边界。按照赞襄政务大臣的说法,“拟旨缮递后,请皇太后、皇上钤用图章发下”,据日后公示的“罪状”,八大臣还曾宣称,他们系赞襄皇帝,“不能听命于皇太后”,“请皇太后看折,亦系多余之事”。在赞襄政务大臣看来,给拟批、拟旨钤印图章仅仅是走过场而已,实际操作中,也有一些经他们草拟的谕旨未加钤图而直接发下。不过,朝中大臣却并不这样认为,例如京中大学士翁心存看到咨文后,他的理解是“凡述旨片,由赞襄政务大臣拟进,皇太后、皇上阅定后,上用‘御赏’图书,下用‘同道堂’图书发下施行”。显然,翁心存将钤印看成是一种审批权。

 

不仅如此,在奏折内容和形式上,赞襄政务大臣也尽量降低两宫皇太后的“存在感”。首先在八月,因胜保、谭廷襄二人在递送请安折时提到“请皇太后圣躬懿安”,赞襄政务大臣认为“向来无具折请皇太后安之例”,于是将他二人交部议处。九月,统兵大将僧格林沁在自己的奏折结尾处有“皇太后圣鉴”字样,赞襄政务大臣联名给他致函,声明:“查内外臣工折报,均系奏闻皇上,不宜书写皇太后字样,此后王爷奏折,自应一律,应请惟用‘皇上圣鉴’字样为荷。”

 

按照清制,“大权操之在上”,赞襄政务大臣显然不宜抛开两宫皇太后,毫无监督,自行其是,但因咸丰帝未对钤图代表的监督权予以说明,赞襄政务大臣也有意模糊处理,这就为日后的政争埋下了伏笔。

 

关于此时奏折的处理,我们还须关注一个问题,即奏折是首先由奏事处送抵御前,交皇太后阅览,还是直接交由赞襄政务大臣拟旨?这一问题关系到两者在国家政务上的知情权、主动权及他们各自权力的分割与限度,须先做一考辨。

 

我们先来看看清朝制度对奏折传递的规定。《大清会典》“奏事处”条下,对奏折上递有如下说明:

 

       凡接折于宫门,皆以昧爽。乾清门启以寅正,奏事值班章京豫俟于门外,门启,乃接折。在京各衙门之折,皆储以黄匣,其有密奏事件,则加封储匣。外省奏折,皆固封加贴印花,外加夹板。驻跸圆明园,则接于出入贤良门左门;驻跸热河,则接于大宫门;行在,则接于行宫门。接折后,汇交奏事太监呈览。

 

也就是说,在平常时期,无论皇帝身处宫中、圆明园还是热河,奏折都是经奏事处直达御前,皇帝有奏折的绝对先阅权,在未经第三人阅览的情况下,形成自己的主见,避免思维受到他人的影响。在乾隆朝后期,奏折制度执行得并不如后来那样严格,以至于有人在向乾隆帝递折的同时,抄录副本交给军机处,使得军机大臣和珅等享有同等知情权。嘉庆帝完全掌权后,对奏折呈递进行了严格规范。嘉庆四年正月初八日(1799212日),即乾隆帝死后五天,嘉庆帝下旨对和珅治罪,同日以内阁明发上谕,宣示文武官员:

 

       各部院衙门、文武大臣及直省督抚藩臬凡有奏事之责者,及军营带兵大臣等,嗣后陈奏事件,(俱应)直达朕前,俱不得另有副封关会军机处。各部院文武大臣亦不得将所奏之事,(预先)告知军机大臣,即如各部院衙门奏章呈递后,朕可即行召见,面为指示(商酌),各交该衙门办理,(不关军机大臣指示也,)何得预行宣露,致启通同扶饰之弊耶?将此通谕知之,各宜凛遵,钦此。

 

括号内为嘉庆帝朱笔添加的内容。从这时开始,奏折的呈递严格依照上述程序执行,同时也有了《大清会典》的上述规范。咸丰帝驾崩后,遗命载垣、端华、肃顺等八人“赞襄政务”,他们可拟批奏折,草拟上谕,事权极大,但档案中未见到奏折传递次序发生改变的记载,奏折似仍照此前规则,由奏事处直达御前,两宫皇太后先阅。这里,我们可借一件特殊奏折,对上述次序给出进一步证明,并说明其背后体现的权力关系。

 

“赞襄政务大臣”制度的施行,引起恭亲王奕和权力欲极强的慈禧太后的不满。八月初六日(910日),御史董元醇揣度圣意,上一奏折敬陈管见由,请求将皇太后暂时权理朝政之事公布天下,并建议于亲王中简派一二人,合同心辅弼一切事务。这一建议完全改变了赞襄政务大臣制度下的权力格局,故该奏折上递后,引起承德行宫一场极大的政治风波。八月十三日(917日),行在军机章京密函京中军机章京,称:

 

        千里草上书,初十日未下,此处叫人上去要,仍留看。夸兰达下来,说:西边留阅。心台冷笑一声。十一日叫见面,说写旨;下来叫写明发,痛驳。夫差拟稿尚平和,麻翁另作,诸君大赞,(“是诚何心,尤不可行等语,原底无之。)遂缮真递上。良久未发下(他事皆发下),并原件亦留。另叫起,耳君怒形于色。上去见面,约二刻许下来(闻见面语颇负气)。仍未发下,云留着明日再说。十二日上去,未叫起,发下早事等件。心台等不开视(决意搁车),云不定是谁来看。日将中,上不得已,将折及拟旨发下照抄,始照常办事,言笑如初。如二四者,可谓浑蛋矣。

 

“千里草”,即董元醇;“夸兰达”即总管太监;“西边”即慈禧太后;“心台”,即怡亲王载垣;“见面”,即军机大臣每日入内见起;“夫差”,为吴姓军机章京;“麻翁”,即焦祐瀛,他是排名最后的军机大臣,也是赞襄政务大臣之一;“耳君”,郑亲王端华。“另叫起”,即在军机大臣拟旨后再次接见军机;“搁车”,即罢工;“二四者”,即八位赞襄政务大臣。该函所述的内容,得到日后数次公布载垣等人罪状时所发谕旨的印证。其中,拟定于九月十八日(1021日)的上谕回顾董折风波称:虽我朝向无皇太后垂帘之仪,朕受皇考大行皇帝付托之重,惟以国计民生为念,岂能拘守常例?此所谓事贵从权,特面谕载垣等著照所请传旨,该王大臣奏对时,哓哓置辩,已无人臣之礼;拟旨时又阳奉阴违,擅自改写,作为朕旨颁行,是诚何心?”颁布于十一月十九日(1220日)的另一道谕旨补充说:载垣等奏对时,即已哓哓置辩,及拟谕旨,遂敢阳奉阴违,擅自改写,一切驳斥,迨述旨时未即允照所拟宣发,而载垣等胆敢于次日发交折件压搁不办,竟将所拟谕旨坚请发下,又以未用御印不足为凭,再行渎请。

 

根据上述密函及上谕的说明,董元醇奏折抵达御前的时间是八月初十日,但次日方在赞襄政务大臣的要求下交其阅览,并在奏对时进行讨论。两宫皇太后当时交代的拟旨方案是“著照所请”,可是载垣等人“阳奉阴违,擅自改写”。考八月十一日(915日)《随手登记档》,提及董元醇奏折的处理情况:

 

御史董元醇折   以下折三件,均于缮旨后随事递上。

 

敬陈管见由   堂上见面后带下,缮旨递上,未发下,次日发下,随旨交。

 

所谓“以下三折”,除了该折之外,还有五城御史和都统春佑两项一般事务折。“堂上见面”,即军机大臣入内见起;“带下”,即把董折带回军机处。结合以上密函、上谕及《随手登记档》的记载可知,赞襄政务大臣在十一日“见面”后,看到了董元醇原折。不过,他们在前一天就已经知道有该折的存在,故“初十日未下,此处叫人上去要”。那么,有没有可能奏折是在初十日先送到赞襄政务大臣那里,然后交两宫皇太后阅览且未发下呢?这种可能性似不成立,除了上文引述的《大清会典》有关奏折处理次序的说明之外,证据尚有如下几条。

 

首先,上文所引述的《热河密札》之内,行在军机章京还有另一句话:“鄙意如不发下,将此折淹了,诸君之祸尚浅。固请不发,搁车之后,不得已而发下,何以善其后耶!”所谓“折淹了”,即君主将奏折留中不发,军机处无从得知奏折的具体内容。这是君主有意规避奏折公开后可能造成风险的一种手段。如果此时的奏折是先送赞襄政务大臣阅览,他们早已知晓董元醇奏折的详细内容进而采取对策,即便两宫皇太后未发下奏折,也谈不上“折淹了”。“固请不发,搁车之后,不得已而发下”,是说赞襄政务大臣坚持要求两宫皇太后钤图发下他们草拟的驳斥董折的上谕,先被拒绝,后以罢工相威胁,遂如愿以偿。这种行为被认为大逆不道,要挟皇太后,因此写信人感叹此例一开,“何以其善后”。

 

第二,当日《随手登记档》首条记载:

 

八月初十日   郑许本日折、片拟批后,均递上、发下。

 

“郑”“许”即当天值班并记载《随手登记档》的两位军机章京郑锡瀛、许庚身。这里说得很清楚,当天的折、片在赞襄政务大臣拟批后,均递上,并经两宫皇太后钤图发下。而事实是,八月初十日送达的董元醇折并未拟批、拟旨,当天档册也无任何记载。这就只有一个解释,即董折不在军机处奏折清单之中,军机处当天未看过奏折,否则,记录中不会使用“均”这一涵盖全体的字眼,且会照例在档册中记载“某折留中”字样。

 

第三,密函中曾讲到十二日政务的处理流程:“十二日上去,未叫起,发下早事等件,心台等不开视”,亦可说明每天奏折流转的次序是先由两宫皇太后阅览,而后发下,否则,赞襄政务大臣若已先看、“已开视”,就谈不上“不开视”了。

 

综上所述,在咸丰帝死后,奏折仍是像从前那样,先由奏事处送至御前,由皇帝先阅(实为皇太后代阅),形成初步印象和意见后,发下赞襄政务大臣拟旨。董元醇折同样如此,只不过,两宫皇太后扣下未发。既然是这样,赞襄政务大臣又何以得知该折的存在呢?

 

我们不妨联系上文曾提到的赞襄政务大臣在七月十八日(823日)咨文吏部、兵部,要求地方大员拜发折报时,另备印文,开明所发折、片,随折报交捷报处,便于赞襄王大臣查核。个别外省大员接到这一咨文后,除了将自己的奏折数量咨报外,还将奏折全文或事由抄录副本,另送赞襄政务大臣。让人直接联想到明朝内阁首辅张居正及乾隆朝军机大臣和珅接收臣工奏疏副本的做法,这些都构成他们的重大罪状,不容于当时的君主。故赞襄政务大臣只需稍知前朝与清朝掌故,就会对类似行为予以拒绝。然而,通过大员们咨报的奏折情形,他们至少可以得知当天进呈的所有各省奏折、奏片的作者和数量。(这也可补充说明每天奏折并非直接送给赞襄政务大臣先阅,否则,既已先阅,就没有必要让上奏者另备印文交代上奏数量)因此,当天发下的奏折数与奏折总数无法吻合时,他们很自然就想到两宫皇太后扣下了部分奏折,他们才能理直气壮“叫人上去要”。在这种情况之下,两宫皇太后无法隐瞒手中奏折。

 

经嘉庆初年规范之后的奏折制度不同于明清题本制度的地方在于,奏折直接经由奏事处递至御前,除了上奏方(上奏者及代笔者),在君主拆阅前是没有旁人看过的。先阅奏折,除了保密的优点,也避免了君主在他人意见影响下对奏折涉及的人与事形成先入为主的印象。虽有军机处协助处理,但君主可缓发或干脆压下奏折,以便充分思考对策,或作为一种消极地否决奏折建议的手段,规避或至少减轻奏折公开后可能造成的震荡。赞襄政务大臣此时要求上奏人在拜发奏折时,另备印文开明所发折、片以便查核,使得他们完全掌握了每天递至御前的外省奏折、奏片数量及上奏人的信息,无疑侵夺了奏折制度赋予君主(此时由皇太后代行)的主动掌握和处理信息的权力。

 

确定了奏折仍经御前交两宫皇太后先阅这一点,我们再来看赞襄政务大臣的实际权力。《热河密札》第一通述称:

 

       玄宰折请明降垂帘旨,或另简亲王一二辅政。发之太早。拟旨痛驳,皆桂翁手笔。递上,折、旨俱留。又叫有两时许,老郑等始出,仍未带下,但觉怒甚。次早仍发下。复探知是日见面大争。老杜尤肆挺撞,有若听信人言,臣不能奉命语。太后气得手颤。发下后,怡等笑声彻远近。

 

玄宰,明末书画家董其昌字,这里代指董元醇;桂翁,焦祐瀛(字桂樵);老郑,郑亲王端华;老杜,杜翰。结合上文两通密札、《随手登记档》的记载及前文的推断,我们不妨还原当时的情形:董元醇奏折八月初十日(914日)送抵御前,两宫皇太后阅折。该折提出皇太后理政、并增添亲王大臣辅政的建议。由于事关重大,两宫皇太后一时未想到解决方法,她们不希望发下奏折让载垣等人进行针对性的回击,因此扣下奏折。载垣等人通过兵部捷报处奏折目录,得知当天有奏折未发下,故叫人上去要。经总管太监传旨,说慈禧太后留折查看,载垣冷笑,对此表示不屑。在得知奏折藏不住后,两宫皇太后于次日(十一日,915日)与赞襄政务大臣见面时,面谕将奏折带下写旨,照董元醇建议办理。但军机章京吴某奉赞襄政务大臣之命拟旨,批驳董折。又因意思平和,不能尽如载垣等人之意,于是焦祐瀛亲笔改写(修改拟旨例由排名最后的军机大臣承担),加入许多激烈词句痛批董折,缮抄后递上,要求两宫皇太后钤图发下实施。

 

当天,两宫皇太后将赞襄政务大臣上递的其他拟批、拟旨皆钤图发下,唯独留下了对董折的拟旨。而后再次叫起,面见赞襄政务大臣,双方就拟旨发生激烈争执。两宫皇太后不满焦祐瀛的拟旨,有意不用,但杜翰在御前公开表示:如果两宫皇太后听从董元醇所言,他将抗命不遵。尽管如此,两宫皇太后仍压下了该道拟旨,坚持不发,告诉对方,“留着明天再说”。

 

第三天(十二日),两宫皇太后照例先阅各处奏折,而后将奏折发下赞襄政务大臣拟批。载垣等人选择了罢工,并抛下一句“不定谁来看”。意思是,看谁能做批阅奏折的主。赞襄政务大臣拟批、拟旨,是咸丰帝的遗旨,没有了他们的拟批程序,奏折就无法处理,国家政务也就陷入瘫痪。在将近正午时,两宫皇太后选择了妥协,将焦祐瀛前日拟旨发下照抄,公布施行,载垣等人也恢复了正常办公。

 

据八月十一日《上谕档》,焦祐瀛拟旨之原文为:

 

        我朝圣圣相承,向无皇太后垂帘听政之礼。朕以冲龄,仰受皇考大行皇帝付托之重,御极之初,何敢更易祖宗旧制?且皇考特派怡亲王载垣等赞襄政务,一切事件应行降旨者,经该王大臣等缮拟进呈后,必经朕钤用图章,始行颁发,系属中、外咸知。其臣上章奏,应行批答者,亦必拟旨呈览,再行发还……该御史必欲于亲王中另行简派,是何诚心?所奏尤不可行。

 

从以上论述我们可以总结出,当时奏折处理程序以及赞襄政务大臣权力分配的大致情况是这样的:每日各省上报的奏折,由兵部捷报处据上奏人的汇报,统计数量,交赞襄政务大臣收执,但他们并不能先阅奏折,奏折依例仍由奏事处送抵御前,由两宫皇太后代小皇帝阅览,形成初步印象而后发下,或见面给出处理意见后发下,交赞襄政务大臣针对各折拟批或拟旨。接下来,赞襄政务大臣将拟批、拟旨呈上御前,由皇太后钤“御赏”“同道堂”两图章,拟批、拟旨自此方具上谕效力,发下施行。拟批、拟旨完全依照赞襄政务大臣的意志进行,如果两宫皇太后不表同意,赞襄政务大臣们可停止日常工作,让政务瘫痪。故而,两宫皇太后虽可先阅奏折,并形成自己的意志,事实上却毫无实际理政的权力。她们的图章仅剩下象征意义。赞襄政务大臣可清楚地了解到每天收到奏折的数量,两宫皇太后甚至连隐瞒或压下部分奏折的权力也没有。

 

日后两宫皇太后曾多次明发谕旨,将董元醇奏折的处理作为载垣等人的罪证。可见,围绕奏折这一重要文书的处理权所起的争端,是双方矛盾的焦点之一。值得注意的是,焦祐瀛拟旨时提及“我朝圣圣相承,向无皇太后垂帘听政之礼”,表面上确实如此。从中国历史来看,幼主即位后,一般有皇太后称制、同姓皇亲辅佐、异姓顾命大臣辅佐三种模式,根据历朝历代及清前期的历史经验,后两种模式通常以悲剧而告终。皇太后称制的情形,较多地存在于中原王朝,一则母子之间有着天然情分,二则皇太后地位与儿子的皇位紧紧地关联在一起,虽有武则天代唐建周及外戚专权的前鉴,但总体而言,皇太后称制辅佐幼主,以竭力维护和稳定幼主地位者居多(即便武则天最后也仍选亲子为皇嗣),远低于另外两种形式对皇位的威胁,也就更易于为人们所接受。这也是两宫皇太后能够代皇帝先阅奏折乃至此后能代皇帝亲裁政事的思想与伦理基础。

 

相比较而言,赞襄政务大臣以备案查核为由,掌握每天递至御前的外省奏折、奏片数量及上奏人的信息,侵夺了奏折制度赋予君主的主动掌握和处理信息的权力;通过罢工的激烈形式逼迫两宫皇太后就范,虚化钤图背后象征的皇权监督,使得赞襄政务大臣借拟批、拟旨把自己的意志直接转换成上谕发出,超越清代军机大臣乃至明中后期的内阁首辅的权力,将自己树立成为明清以来政治制度极为防备的权臣形象(明初废宰相、清朝虚化内阁权力及降低题本的重要性在很大程度上皆出于攘夺相权,严防权臣再现的考虑)。辛酉政变的发生,固然有慈禧太后权力欲所致的成分,但上述制度层面的因素未尝不是赞襄政务大臣落败的深层次原因。

 

二、 同治朝的垂帘听政与亲政

 

赞襄政务大臣理政的局面并未维持太长的时间。当年九十月间,两宫皇太后联合恭亲王奕发动政变,处置八大臣,并按照董元醇的建议,建立起垂帘听政的制度,奕被任命为“议政王大臣”、领班军机大臣,辅助处理朝政。赞襄政务大臣阅看奏折,拟旨、拟批的权力被“议政王军机大臣”接手。不同的是,前者在名义上由咸丰帝遗命授权,后者则由两宫皇太后监督和授权;前者以“赞襄政务”之名代替军机大臣,后者则与军机处班底完全重合(议政王是首席军机)。十月初一日(113日),奕等定下军机处拟批奏折及拟旨的格式,称言:

 

       每日发下折报,应由臣等拟旨批发,谨拟写议政王军机大臣奉旨字样进呈,恭候钦定。如遇有寄信谕旨,拟写议政王军机大臣字寄字样。其交片行文一律办理,并即知照吏、兵二部转行京、外各衙门并各路统兵大臣知悉。

 

针对赞襄政务大臣通过兵部捷报处了解和掌握每日上奏数量的做法,奕等人拟旨称:“臣等查,所办并非旧章,相应据实奏明,仍咨吏、兵二部转传各路军营及各省督抚等,嗣后拜发折报,毋庸另备印文随同折报咨行军机处,以符旧制。”从奏折批示及廷寄格式上来看,“议政王军机大臣奉旨/字寄,相比此前赞襄政务大臣奉旨/字寄,并无差异。但各处递交奏折时,不再向军机处咨报上奏人姓名与奏折数量,议政王军机大臣也就无法像赞襄政务大臣那样,事先全盘了解每天收到的外折的信息。

 

十月初七日(119日),军机处进一步草拟明发上谕,规定外省奏折的处理方式,称言:

 

        嗣后,各直省及各路军营折报应行降旨各件,于呈递两宫皇太后慈览、发交议政王军机大臣后,该王、大臣等悉心详谈,于当日召见时恭请谕旨,再行缮拟,于次日恭呈母后皇太后、圣母皇太后阅定颁发。

 

       应行批答各件,该王、大臣再查照旧章,敬谨缮拟呈递后,一并于次日发下;其紧要军务事件,仍于递到时立即办理,以昭慎重。

 

鉴于赞襄政务大臣的模糊办法导致争端,这两道上谕对奏折处理的次序作了详细规范:首先,将外省奏折分为拟批、拟旨两类。如须拟旨,奏折由两宫皇太后先阅,而后发交议政王军机大臣商谈,在当天见面时听取、征询皇太后意见,根据意见缮拟谕旨,等次日两宫皇太后阅看审核,发下施行。如果只是拟批,则由议政王军机大臣查照旧制撰拟,呈送两宫皇太后阅看后,次日发下施行。也就是说,两宫皇太后对军机处意见有指示权,还有着最后的监督审核权。

 

上谕明确规定,在拟旨之前,议政王须“恭请谕旨”,这也就将形成上谕的主动权交给两宫皇太后:她们可先阅奏折,先期形成处理意见,并将这种处理意见加给议政王军机大臣。按照咸丰帝遗命,各项拟批、拟旨仍须钤“御赏”“同道堂”图章方具备效力,两宫皇太后因此也就掌握了最后审批权。不仅如此,两宫皇太后还可按意志和政治需要,留中、缓发某些奏折而无须担心被监视。因此,议政王军机大臣的权力,是无法与赞襄政务大臣相比拟的。对此,十月初九日(1111日)两宫皇太后发布的奕等人所拟一道关于上谕格式的谕令,很好地说明了他们之间的权力关系:

 

        朕奉母后皇太后、圣母皇太后懿旨:现在一切政务,均蒙两宫皇太后躬亲裁决,谕令议政王军机大臣遵行。惟缮拟谕旨,仍应作为朕意宣示中、外,自宜钦遵慈训,嗣后议政王军机大臣缮拟谕旨,著仍书字,将此通谕中外知之。

 

由此可见,政务皆由两宫皇太后裁决,她们有关奏折处理和人事安排的意旨,可直接以“朕”的名义进行发布,议政王军机大臣被置于“谕令遵行”的地位,负责“缮拟谕旨”。这与赞襄政务大臣的权力对比鲜明。为了给垂帘听政拿出可资依循的规则,由礼亲王世铎领衔,率京中王公大臣、大学士、六部九卿等会议,拟定《垂帘听政章程》共11条,除了祭祀、大典礼礼仪,召见内、外臣工时皇帝与两宫皇太后的礼仪,顺天乡试、会试、殿试命题方式等内容,有关人事、文书处理方面的重要规范包括:

 

        京、外官员引见,拟请两宫皇太后、皇上同御养心殿明殿,议政王、御前大臣带领御前、乾清门侍卫等,照例排班站立。皇太后前垂帘、设案,进各员名单一分,并将应拟谕旨分别注明,皇上前设案,带领之堂官照例进绿头签,议政王、御前大臣捧进案上,引见如常仪,其如何简用,皇太后于名单内钦定,钤用御印,交议政王等军机大臣传旨发下,该堂官照例述旨。

 

        除授大员、简放各项差使,拟请将应补、应升、应放各员开单,由议政王、军机大臣于召见时呈递,恭候钦定,将除授简放之员钤印发下缮旨。

 

京、外官员引见、简用,由皇太后于名单内钦定,钤用御印,交议政王等军机大臣传旨发下;除授大员、简放各项差使,由议政王、军机大臣将拟应升、应放名单呈递,恭候钦定,钤印发下。这表明,在垂帘听政程序中,两宫皇太后将重要职务的最终任命权牢牢掌握在自己手中。不过,议政王军机大臣却有着拟单,即提出候选人员的权力。

 

下文援引同治年间垂帘听政体制下,议政王军机大臣呈递的缮拟谕旨奏片一件,我们可借此观察当时体制下奏折的处理程序。奏片全文为:

 

        蒙发下张之万报二封,计折片单共十二件,臣等公同商阅,所奏遵保豫军在马山口剿贼获胜之员弁绅开单请奖一折,查系奉旨择尤保奏之案,拟写明发谕旨:照张之万所请奖励;所奏窜扰山东之贼日渐南趋情形,查本月十二日业奉寄信谕旨,令吴昌寿严密布置,并将境内余匪扫荡廓清,此次张之万折,拟批:令其俟吴昌寿到省,将防剿布置情形详细告知,其挑浚河道事宜,并令张之万恪遵前旨,实力办理。其余折片八件,分别拟批进呈,是否有当,伏候钦定,谨奏。

 

这是同治四年(1865)的某天,军机大臣(奕刚被免去议政王头衔)对署河东河道总督、卸任河南巡抚张之万有关捻军战事、治河问题共十二件奏报的拟批、拟旨意见。该折片中,起首的字上钤有御赏章,结尾字上钤有同道堂章,说明片内所拟意见,得到了两宫皇太后应允,可以照办。根据当时的公文程序,在折报发下后由议政王军机大臣公同商阅,给出初步办法,当天向两宫皇太后请示;待她们同意后,再正式由军机处拟旨,并呈交两宫皇太后审批,并于次日发下实施。这个折片属于第一阶段的请示,得到完全照准,因此被直接钤印。上面所列的当然不是当天收到的所有奏折,而是其中较为重要的部分。由此可见,两宫皇太后虽有着两次审核拟批、拟旨的机会,但毕竟年纪较轻,大多数的政务仍由军机大臣商酌,赖其经验和智慧去完成。

 

十一年后,同治帝即将年满18岁(虚岁),成年、大婚,按垂帘听政之时确定的程序,在此之后由皇帝亲裁大政。同治十一年十月二十二日(18721122日),军机处、内阁拟定皇帝亲政后《归复旧制清单》,使朝政运作恢复到同治朝之前由皇帝理政的正常状态。这一清单条款共15条,多半涉及文书处理及人事任命,全文如下:

 

一、 内、外臣工折奏有应批示者,均请朱笔批示。

 

二、在京各衙门每日具奏折件,由奏事处恭呈御览,除奉旨交下由臣等请旨办理外,其余折件,仍照旧制,即由该处传旨遵行,毋庸由臣等再行覆看。

 

三、满汉各缺遇有应请旨简放者,仍照旧制,分别缮写清汉字空名谕旨,恭候朱笔简放;如召见时,业经承旨简放某人,即由臣等照例缮写谕旨呈递。

 

四、满汉尚书侍郎缺出,遇有应升应署者,向不进单,仍照旧制恭候特简。

 

五、各省藩臬缺出,无论有无候补人员,均系请旨简放,向不进单,近来有由督抚等保奏堪胜两司者,臣等拟与在京候补人员一并开单呈进,以备简用。

 

六、遇有寄信谕旨,应照旧制,请旨酌定六百里加紧至四百里不等,或由马上飞递,臣等钦遵办理。

 

七、西北两路将军大臣等报匣,应照旧制,仍请朱笔押封。

 

八、巴图鲁名号,应照旧制,仍缮满、蒙、汉三体字开单呈进,恭候朱笔圈出,再由臣等填写。

 

九、各项考试题,应复旧制,均候钦定,至翻译乡会试及各项翻译场题,除由南书房翰林办理,及遇有考试蒙古中书等项,仍由臣等照例恭拟翻译题呈递外,余均应照旧制,由臣等进书,恭候钦命,均毋庸奏请派员拟题。

 

十、遇有清字谕旨,应照旧制,不用汉字夹片,其应用清字奏片,亦仍用清字,毋庸再缮汉文。

 

十一、每日内阁呈进本章,除奉旨交下,由臣等请旨办理及遇有折本,仍由内交批本处照例办理外,其余本章,向不发交臣等阅看,拟请仍照旧制办理,至空名等本应照旧制,恭候朱笔填写。

 

十二、每年各省密考折片单,向不发下,应照旧制,均请留中备览。

 

十三、臣等遇有应交内奏事处呈递之奏片,请照旧制,仍由内奏事处随时呈递。

 

十四、各衙门引见特旨录用人员,向不拟旨,均系候旨酌用,应请仍照旧制办理。

 

十五、秋审黄册内,免勾人犯向不拟旨,均候谕旨遵行,应请照旧制办理。

 

其中最为重要的,是前五款,涉及日常奏折处理及重要人事任命。根据章程,此前在垂帘听政制度下由议政王军机大臣代批奏折的模式终结,改由皇帝直接朱批。奏折仍是直达御前,由皇帝决定其去向:或在皇帝给出处理意见后由奏事处直接传旨(大部分的京内奏折),或由皇帝朱批,或发下军机处讨论和拟旨。其中,直接传旨的奏折,也不再交给军机处复看把关。重要额缺、差使,由皇帝钦定简派,部分可由军机处及督抚保举开单,听候皇帝选择。当然,督抚保举人员开单,并非清朝祖制,而是太平天国兴起之后出现的新情况。

 

这一章程告诉我们,清朝最高层权力结构已完全恢复到咸丰朝及之前的情形,皇帝掌握奏折处理权、重要人事任命权,而施行了十一年的垂帘听政制度,也即将成为历史。这一章程也将清朝君主原有的依据习惯操作的权力完全明文化,可谓一份详细的清帝权力清单。与此同时,原来出自咸丰帝授命的“御赏”“同道堂”两枚图章被内阁封固。

 

然而,这种正常的旧制并未维持太长的时间。首先是同治帝亲政一年多后,违背惯例,频繁地对收到的封奏建议留中不发,拒绝让军机大臣知晓重要奏折的内容。值日衙门堂官递膳牌接受召见这一程序,也得不到同治帝严格的执行。

 

同治十三年十月三十日(1874128日),即亲政仅一年半之后,皇帝因重病卧床,仍治事如常,命军机大臣李鸿藻恭代批答章奏,即命李鸿藻以朱笔代批奏折;满文奏折,则由奕代批,并随时候旨办理。然这仅仅是权宜之计。十一月初九日(1217日),因同治帝病重,御前大臣、军机大臣等再上奏折,称言:

 

       吁恳两宫皇太后俯念圣躬正资调养,与皇上一同召见,俾臣等恭承懿训,庶随时有所禀承。所有衙门每日具奏折件及军报等件,应请两宫皇太后一并披览,其应行圈派者,并请随时圈派。

 

很明显,奏折先阅权、奏折批示、上谕草拟以及人事任命的裁决权,又重新回到了两宫皇太后手中,这与此前垂帘听政时期的制度几乎无异。

 

当年十二月初五日(1875112日),同治帝病故。两宫皇太后命醇亲王奕之子载湉入承大统,改元光绪。由于光绪帝年幼,仍由礼亲王世铎领衔,京中王公、御前大臣、军机处、内阁、六部及其他大小部门官员联衔,在十二月初七日(114日)奏请两宫皇太后再次垂帘听政。奏折称言:伏念嗣皇帝尚在冲龄,一切应办事宜,惟赖皇太后亲加裁决,庶臣下有所秉承。两宫皇太后随后下旨,表示同意:

 

        览王大臣等所奏,更觉悲痛莫释。垂帘之举,本属一时权宜。惟念嗣皇帝此时尚在冲龄,且时事多艰,王大臣等不能无所禀承,不得已姑如所请。一俟嗣皇帝典学有成,即行归政。

 

这里明确将“归政”、归复旧制的时间点放在新君主“典学有成”之时。十八日(125日),在京王公及高级官员拟定了新的垂帘听政章程,与章程一并上递的奏折称言:嗣皇帝入承大统,尚在冲龄,仰赖皇太后俯念万几至重,复允亲裁大政,俾臣等有所秉承。新章程中有关礼仪部分与同治初年第一次垂帘听政章程的内容近似,最大的不同点,出现在人事决策程序上,这里不妨对照两者的细节:

 

 

后一章程中,承旨之人由“议政王、军机大臣”变为军机大臣,这是因为奕的议政王头衔在此前已被革掉;同时,在重要人事任命上的“钦定”程序,由皇太后“钤用御印”变为皇太后“朱笔圈出”。在章程中明文规定皇太后可使用朱笔简用大员,这里应属首次,这使得皇太后的权力在形式上也有了突破。不使用咸丰帝的图章而使用朱笔,说明第二次垂帘听政的权力来源已与前次有所区别:前一次的权力源自于咸丰帝遗命,后一次则完全源自皇太后的身份。

 

可以说,除了部分微调,两次垂帘听政对于高层的权力结构,有着近似的规定。

 

三、 光绪帝亲政前后的制度设计

 

光绪十二年(1886),小皇帝年满16虚岁。在此之前五年,慈安太后于光绪七年三月初十日(188148日)去世,慈禧太后单独垂帘听政的体制,到此时已实行超过五年之久。在此之前两年,慈禧太后联合奕,利用左庶子盛昱弹劾军机大臣之机,罢黜以奕为首的全班军机,即甲申易枢。高层人事虽有了剧烈变动,但政务处理的程序并未发生改变。奏折仍是慈禧太后先阅,发下军机处商量、听取征求她的意见后拟旨呈递,待审核通过后发下施行。奏折也仍是由军机大臣代批,写军机大臣奉旨字样。

 

光绪十二年六月初十日(1886711日),慈禧太后发下懿旨,计划在次年皇帝17岁时,举行亲政大典,让光绪帝亲裁大政。上谕称:十余年来,皇帝孜孜念典,德业日新,近来披阅章奏,论断古今,亦能剖决是非,权衡允当。按照光绪帝即位时上谕中一俟嗣皇帝典学有成,即行归政的约定,慈禧太后决定于次年正月选择吉期,举行亲政典礼。同时,所有应行事宜及应复旧制之处,著各该衙门敬谨查明成案,奏明办理。这道谕旨将光绪帝处理奏章的成熟程度当作他能够亲裁大政的重要依据。

 

这一重要上谕下达之前,慈禧太后与光绪帝及其生父醇亲王奕、王公大臣有过当面交流,君臣间出现了不同意见。帝师翁同龢在当天的日记中有详细记载:

 

        阴,仍郁热,早间略讲即还宫。是日醇亲王有起,起下,传今日书房撤,余等方欲散,朱内侍来言,醇亲王请三师傅商酌事,遂偕燮臣至月华门。子授上库,寿泉未入。伯邸早散,惟庆、克两王在彼。须臾醇邸来,云:顷召对,懿旨以皇帝典学有成,谕明年正月即行亲政,伊恳求再三,上亦跪求,由邸指示。未蒙俯允。语多,未悉记。余曰:此事重大,王爷宜率御前大臣、毓庆诸臣请起面论。邸意以为不能回,且俟军机起下再商。一刻许,军机下,礼王等皆言力恳且绥〔缓〕降旨,而圣意难回,已承旨矣。余再请醇邸同枢廷请起,邸以殿门已闭,竟止。定十二日王公大臣会商,再请训政。余等遂退。诣燮臣处饭,饭罢入署。散后访莱山,告以请训政不如请缓归政为得体,彼亦唯唯否否也。夜草一折,明日商之同人。

 

根据奕向翁同龢的叙述,当天慈禧太后、光绪帝与奕见面,慈禧太后提出,皇帝已学有所成,年岁渐长,准备在明年举行亲政仪式,还政给皇帝。奕先是跪求慈禧太后收回成命,同时,又示意光绪帝跪求,然未能挽回慈禧太后之意。随后,奕派人请翁同龢、孙家鼐前往商议对策。参与商议的,还有当天见起的庆郡王奕劻、克勤郡王晋祺。这些人中间,奕是光绪帝本生父,奕劻、晋祺是宗室代表,翁同龢、孙家鼐则是光绪帝的授业恩师,可以说,这些人是皇帝的至亲。翁同龢的意见是,事关重大,奕应继续率御前大臣及皇帝老师们向慈禧太后表明态度,让她收回亲政的旨意。当天,待军机处见起后,大家商定,两天后召集王公大臣共同商议对策。下午,翁同龢专程拜访孙家鼐,翁认为,与其请慈禧太后继续“训政”,不如请她“暂缓归政”更为得体,并草拟好相应奏折作为讨论基础。所谓“暂缓归政”,重在“暂缓”二字,指向的是将来的归政;而继续训政,则少了时间约束的暗示。

 

翁同龢起草的奏折代表宗室、帝师这一小圈子,在次日得到伯彦讷谟祜、晋祺、奕劻的支持,也经由奕首肯。与此同时,京中王公、大学士、六部九卿另外起草奏折,请求慈禧太后训政。除了两折之外,奕还单独上奏,建议在光绪帝年满二十岁时,再行归政。三份奏折代表不同人群,核心意思都是反对光绪帝立即亲政,而应由慈禧太后继续主持朝局,但三折语气和建议内容,稍有不同。翁同龢起草,三王、孙家鼐等联衔的奏折列明三点理由:第一,“经义至深,史书极博”,皇帝的学业讲习,还未贯彻;第二,国家日常政务的奏折涉及甚广,皇帝的批答还要继续练习;第三,皇帝对满语还未熟悉。他们的建议是:“俟一二年后,圣学大成,春秋鼎盛,从容授政”。

 

京中王公、大学士、六部九卿所上奏折,由礼亲王世铎领衔,联衔者数十人,代表皇族、阖朝官员的声音。这一奏折搬出嘉庆初年乾隆帝“躬亲训政”三年的先例,建议慈禧太后“光昭前烈,训政数年,于明年皇上亲政后,仍每日召见臣工,披览章奏,俾皇上随时亲承指示,非第用人行政大端有所秉承,即现在一切变通整顿之事,及中外交涉因应机宜,皆得躬奉徽猷,备聆心法,将来宸谟独断,措置裕如,用成千载一时之盛治。”

 

三份奏折中,最重要的还是奕的一份,他的身份极为特殊:从行政上而言,自从光绪十年(1884甲申易枢,恭亲王奕的军机、总署班底全体罢黜,奕就成为幕后操持军机的亲王;从血缘上而言,他不但是道光帝第七子,慈禧太后的妹夫,更是即将亲政的光绪帝的本生父。他在奏折中请求慈禧太后应允王公大臣的训政建议,俾皇帝有所禀承,日就月将,见闻宏绰,俟及二旬,再议亲理庶务,不仅提出光绪帝年满二十再实行亲政的请求,更自创一项永远维持现状的建议:

 

        抑臣更有请者,列圣宫廷规制,远迈前代。我皇太后循守成宪,严肃有加,将来大婚后,一切典礼规模,咸赖训教饬诫。即内廷寻常事体,亦不可少弛。前微臣愚以为归政后,必当永照现在规制,一切事体,先请懿旨,再于皇帝前奏闻。俾皇帝专心大政,博览群书,上承圣母之欢颜,内免宫闱之剧务,此则非如臣生长深宫者不能知,亦不敢言也。

 

按照这个建议,不但皇帝年满二十、尚未亲政之前,即便他在年满二十、亲政之后,所有的政务,“必当永照现在规制,一切事体,先请懿旨,再于皇帝前奏闻”。这种处理政务的方式,就不仅违背祖制,也违背常理了。

 

从程度上来看,三份奏折的程度逐渐递增。帝师与宗亲的奏折提出的缓期“授政”三项理由,完全在两可之间,功课不够、满语不熟、奏折内容太广,都不足以成为缓期“授政”的理由,因为光绪帝此时的年龄与同治帝亲政时相仿,且练习批阅奏折已满五年,他的表现比同治帝要出色得多。礼亲王世铎领衔的王公、六部九卿奏折搬出了嘉庆初年乾隆帝训政的祖制,理由更有力一些,然慈禧太后在身份上与乾隆帝毕竟有别,且乾隆帝的训政,也只是暮年短期而已。奕奏折的建议,让皇帝年满二十再亲政,已将时间延后了三年,而“必当永照现在规制”,更是给了光绪帝一个长不大、须一直接受监督受训的身份。

 

当天,慈禧太后收到三份奏折后,发下懿旨,拒绝前两份奏折的建议:“该王大臣等所请训政数年,及暂缓归政之处,均毋庸议。”但对于奕的建议,慈禧太后却表示:

 

       至醇亲王折内所称,宫廷政治,内、外并重,归政后当永照现在规制,凡宫内一切事宜,先请懿旨,再于皇帝前奏闻,俾皇帝专心大政等语,念自皇帝冲龄嗣统,抚育教诲深衷,十余年如一日,即亲政后亦必随时调护,遇事提撕,此责不容卸,此念亦不容释,即著照所请行。

 

虽然拒绝了王公、帝师、满朝大臣的训政之请,却允准奕提出的亲政后随时指导光绪帝的建议,为继续干预朝政预留地步。

 

懿旨发下后,奕见继续训政的建议并未被接受,于是集中众人,商议第三次上奏。

 

这次,王公大臣们又草拟出两份重要奏折,一为礼亲王世铎领衔,京中王公、大学士、六部九卿同上,翁同龢等人都参与联名;另一份为醇亲王奕所独上,主要意思仍是劝慈禧太后在皇帝亲政后,继续训政。除此之外,还有十多人单独上奏。翁同龢似对无休止的劝进感到厌烦,在日记中说:“日日如此,奇哉!无趣。”又在早课时,建议光绪帝再次亲自向慈禧太后“吁恳”训政,或许能挽回上意。

 

其实,公折也好,奕独上的奏折也罢,他们实在找不出更多的理由超越前次奏折,证明训政的绝对必要。公折用较长篇幅恭维慈禧太后,称她自辛酉之后,指授方略,以次削平“发捻回各匪”,“今日所处之时,为亘古未有之创局;今日所行之政,即为亘古未有之盛事”,“一切军国重要之件,皆无成法可循,定策决疑,万不能不仰烦慈虑”,“惟有吁求俯准前折所请训政数年,皇上秉承懿训,措置咸宜”。由于其中谀颂之意太过,翁同龢实在看不下去,他议论说,“为亘古未有之创局”,“即系亘古未有之盛事”两句“似未惬也”。

 

奕奏折也无甚新意,仍是反复强调慈禧太后应继续训政:

 

本月十四日,臣等恭请训政各折,未蒙俯允,臣奕于召对时,见皇帝叩恳之肫诚,慈谕开示之严切,彷徨悚惧,钦感涕零,并蒙谕及,不敢上拟高宗纯皇帝训政之仪,徽音笃挚,莫对一词,曷敢再事渎请?惟思太上皇帝与垂帘听政,原属不同,然方今时事较嘉庆初年,难易若何?皇帝年岁,较仁宗睿皇帝春秋若何?我皇太后念切宗社,既从权于两朝,似宜勉允臣邻□,庶收功于一篑,庆大治于寰中,慰先灵于天上,此率土臣民所仰企而切祷者,乞皇太后深思垂鉴焉。

 

话既然说到这个份上,王公贵戚、满朝大臣也已三次陈情,慈禧太后在当天颁下谕旨,终于“俯允”训政之请,称言:

 

国家值此时艰,饬纪整纲,百废待举。皇帝初亲大政,决疑定策,实不能不遇事提撕,期臻周妥。既据该王大臣等再三沥恳,何敢固持一己守经之义,致违天下众论之公?勉允所请,于皇帝亲政后再行训政数年。

 

也就是说,次年的亲政大典仍照常举行,但慈禧太后答应,训政数年。奕为了避嫌,恳求辞去管理神机营差使,慈禧太后在上谕中一并驳斥,勉励他“亦当以国事为重,略小节而顾大局”。

 

在这种情况下,军机大臣、大学士联合拟定亲政之后训政条款,让国事处理有所依循,章程规定,涉及皇帝主持的礼仪庆典,均由光绪帝亲自主持,一些重要行政举措,则仍由慈禧太后在场监督。最重要的内容,涉及人事任用权及奏折批阅权,有以下几条内容:

 

凡遇召见、引见,皇太后升座训政,拟请照礼臣会议,暂设纱屏为幛。

 

内、外臣工折奏应行批示者,拟照旧制,均请朱笔批示,恭呈慈览发下。

 

在京各衙门每日具奏折件,拟请暂照现章,由臣等缮单请旨,其内阁每日进呈本章及空名等本,亦请暂照现章办理。

 

满汉各缺,遇有应请旨简放者,拟照旧制分别缮写清汉字空名谕旨,恭候懿旨简放,朱笔填写,如召见时业经承旨简放有人,即由臣等照例缮写谕旨呈递。

 

召见、引见大臣,由慈禧太后垂帘;简放重要缺额及差使,亦遵照懿旨进行,也就是说,本属于皇帝的重要人事任命,仍牢牢由慈禧太后控制。这一时期,《上谕档》记录有军机处每日所上的拟批和拟旨奏片,我们可择一进行说明。光绪十三年四月十三日(188755日),军机处奏片称:

 

       蒙发下折报,已奉朱批三件,其余应请批示汉字折片十四件,分别缮拟批条呈进,恭候钦定,俟朱批发下后,钦遵办理。其应行请旨折一件,拟于召见时请旨。是否有当,伏候圣裁。谨奏。光绪十三年四月十三日奉旨:依议。

 

当天,军机处收到的奏折、奏片17件,三件已直接由光绪帝批示,另外14件则由军机处另写签条拟批,交慈禧太后审核后,由光绪帝用朱笔抄写在奏折上,然后发下。另有一件拟旨,则由军机处在与光绪帝及慈禧太后见面时请示。可见,内、外大臣的奏折,虽可由光绪帝朱批,但须呈送慈禧太后把关,然后发下;稍重要奏折的处理意见,则仍交军机大臣拟批或拟旨,呈送慈禧太后把关,拟批由光绪帝朱笔抄录后发出,拟旨则直接发出。

 

自光绪十三年正月(18872月)开始,虽已宣布皇帝亲政,但实际上却重在:对光绪帝而言,是训练理政;对慈禧太后而言,是训导理政。而训政的主要内容,都落实在奏折批示及相应的上谕草拟上。

 

四、 从文书制度看归政及其限度

 

光绪十四年(1888),朝中开始筹备皇帝于次年正月举行的大婚,光绪帝大婚年龄为19岁(虚岁),已超过同治帝18岁完全亲政的年龄。当年六月十九日(727日),慈禧太后下旨称,训政两年以来,皇帝学业精进,大小国事也能措置合宜,待皇帝大婚之后,即行归政。同日,光绪帝明发上谕,表示重申前命,朕敢不祗遵慈训,于一切几务兢兢业业,尽心经理。

 

结束训政,实行归政,首先要做的仍是明定章程,将皇帝、皇太后权力划分明确。按照同治朝皇帝亲政的先例,只需将一切政务“恢复旧制”,即按照咸丰帝及此前历代清帝独揽大政的做法即可。但这一恢复旧制的商议过程,奕又全程参与,并出谋划策。最终,军机处征询奕意见,拟定归政后章程十六条,得到慈禧太后批准。十六条中,有一些为“归复旧制”,有一些则为从权办理。重要条款如下:

 

中、外臣工奏折,应恭书皇上圣鉴,至呈递请安折,仍应于皇太后、皇上前各递一分。

 

内、外臣工折奏已奉朱批之件,钦遵办理,如有发下未经批示之件,由臣等分别缮拟批条呈进,恭候钦定。其应请旨办理者,俟召见时请旨。

 

在京各衙门每日具奏折件,拟请查照醇亲王条奏,皇上批阅传旨后,发交臣等另缮清单,恭呈皇太后慈览。至内阁进呈本章及空名等本,拟请暂照现章办理。

 

每日外省折报朱批发下后,查照醇亲王条奏,由臣等摘录事由及所奉批旨,另缮清单,恭呈皇太后慈览。

 

简放各缺,拟请于召见时请旨后,由臣等照例缮写谕旨呈进,其简放大员及各项要差,拟请查照醇亲王条奏,由臣等请旨裁定后,皇上奏明皇太后,次日再降谕旨。

 

满汉尚书侍郎缺出应升应署,及各省藩、臬缺出,拟请暂照现章,由臣等开单进呈,恭候简用。

 

首条称,除请安折之外,一般奏折只书“皇上圣鉴”,也就是在名义上表明,奏折的阅览、批示权转移到了皇帝手中。已奉朱批之件,钦遵办理;未经批示之件,由军机处分别缮拟批条呈进,恭候钦定;应请旨办理的奏折,于召见时请旨,这与以往军机处办事制度相符,基本算是归复旧制。

 

可是,下面几条就有深意了。

 

首先,在京各衙门每日具奏折件,先由光绪帝批阅、传旨,然后由军机处另缮清单,交慈禧太后阅览。外省奏折,先由光绪帝批阅、下发,然后同样由军机处择要摘录事由,交慈禧太后阅览。这表明,光绪帝掌握奏折先阅、处置之权,但必须由慈禧太后事后监督。茅海建教授在《戊戌变法史事考》一书中,援引这两项条款,并称之为“事后报告制度”。虽然经朱批或拟旨处理过的奏折已具备行政效力,慈禧太后通过事后监督也无法追回,但这种事后监督并非毫无意义。有事后监督这一程序悬诸头顶,光绪帝处理奏折,须时刻考虑慈禧太后,虽不致完全迎合她的倾向,却也不可能放开手脚,完全按照自己的意见来处理朝政。有意思的是,这两条意见都是“查照醇亲王条奏”商议的结果。奕是这项制度的设计者。他设定这一事后监督的条款和程序,无疑因为他作为皇帝本生父的特殊身份,他努力打消慈禧太后的疑虑,预防可能出现的皇帝与皇太后的矛盾。

 

有关人事权的说明,稍微有些复杂:请旨简放缺,是由军机处根据光绪帝意见,缮写谕旨呈进;而“简放大员及各项要差”,则由军机处请旨裁定,报慈禧太后批准,次日下发。也就是说,对于重要的职、差,慈禧太后有最后定夺的权力。这一条规定,同样也是出自奕的建议。

 

清朝办理政务的原则之一,即援引成法、先例,这些成法、先例一定程度上可视作处理重大事务的习惯法。在光绪十二年(1886)决定皇帝亲政之时,军机处及朝中大员可援引同治帝亲政先例,将一切政务恢复旧例,醇亲王不但上奏抗拒,而且授意光绪帝,请慈禧太后收回成命,继续训政;另又几次鼓动军机处、帝师、王公勋戚共同上奏,陈请慈禧太后继续主持朝政。光绪十四年(1888),因皇帝大婚,皇太后不得不归政之时,醇亲王再次出面,与军机处拟定章程,限制光绪帝权力,使之与同治帝的亲政显示出本质差别。

 

我们不妨详细对照同治帝亲政、光绪帝亲政、归政时有关奏折处理和人事任命的重要条款,看看醇亲王手订章程对光绪帝造成哪些束缚。

 

 

 

比对同治帝亲政条款、光绪帝亲政与归政条款,我们可以发现明显的差异。其中,同治帝亲政条款的“归政”性质最为彻底,可谓恢复了军国大事皆自圣裁的祖制,当然,在实际政治运作中,因垂帘听政和军机处拟批制度已运作十年有余,难免对同治帝造成一些牵制。

 

而光绪十二年(1886)制定的亲政条款,基本仍是以慈禧太后为主导——召见、引见有慈禧太后在场;人事任命由慈禧太后决定;简单奏折皆由光绪帝批示后,交慈禧太后过目,然后发下;稍微复杂的奏折,都由军机大臣拟批,呈光绪帝过目并最终由慈禧太后定夺。两年后的归政条款虽号称归政,然留有较为关键的尾巴:稍微重要的职位、差使,都由光绪帝请示慈禧太后,然后作出决定,对于较为程序化的各部尚书、侍郎缺出,以及各省藩臬缺出,按资、级应升、应署,先由军机大臣根据惯例开单,然后由光绪帝决定简用。

 

对于日常行政最为重要的奏折,无论京内一般性奏折,即不经过军机处而由皇帝阅览后交奏事处直接传旨的简单奏折,还是其他朱批奏折、须拟旨奏折,都由军机处在事后将奏折及光绪帝的处理意见抄送慈禧太后,让她进行事后监督和审查,并且,归政条款并未对这种监督进行时间限定。这就意味着,慈禧太后若不主动要求,这种监督将一直持续下去。

 

当然,奕在一些形式上也赞成完全归复旧制,他建议,“归政后,中外臣工奏折,自应照旧不书‘皇太后圣鉴’字样,至于请安折件,应于皇太后、皇帝前各递一分”《呈谨将醇亲王函拟亲政事宜各条照抄恭呈慈览单》(光绪十四年),军机处录副,03/5703/035。,并被军机处接受,然而,这改变不了重大决策须请示慈禧太后的政务次序。

 

在光绪十二年(1886)、十四年(1888)拟定亲政、归政条款时,朝政本有两次机会归复旧制,即回复到同治帝亲政及历代清帝亲裁大政的制度上去,然奕却两次出面阻碍,他的举动看似不合理,实则有其作为皇帝本生父的良苦用心。我们不妨体会奕举动背后的心态。二十五年前辛酉政变,包括两位世袭罔替王公在内的赞襄政务大臣团体或被杀或被黜;两年前的甲申易枢,他的兄长、为同光中兴立下汗马功劳的恭亲王奕连同其军机班底被全班罢黜,朝野震动。作为两次政变的亲历者和受益者,奕对这些惊心动魄的结局肯定有不同于常人的体会,他比一般人更了解自己曾经的同盟者慈禧太后。他不得不再三或者过度考虑慈禧太后归政懿旨背后的深意,不得不考虑如若真的接受归政对光绪帝乃至整个醇亲王府可能造成的严重后果,于是,才有违背祖制、恳请慈禧太后继续训政的举措及此后限制光绪帝权力的制度设计,而这些制度设计中最重要的内容,就是对政务文书处理方式的规定。

 

五、 结语

 

咸丰帝去世后,清朝原有的由皇帝独揽大权的局面不复存在,终清之世,再无前代清帝完全亲裁大政的局面。这其中的关键,就是辛酉政变。辛酉政变前的一段时间,施行的是咸丰帝遗命的“赞襄政务大臣”制度,内外奏折、大小国事,由八位政务大臣定夺后,交两宫皇太后钤图确认,即具备法律效力。此时的奏折,按惯例仍是先直抵御前,由两宫皇太后阅览。然而,政务大臣掌握着每日所收奏折的作者与数量,一旦重要奏折有所留中或他们所拟奏折批示及上谕未被通过,他们可通过“搁车”形式,强迫两宫皇太后妥协。咸丰帝未对图章的权力边界进行说明,给赞襄政务大臣以模糊处理的空间。抹掉图章背后代表的监督权,使得他们有可能超越清朝体制给予军机处的权限,甚至让他们超越明代内阁首辅进而将自己树立为明清两朝制度高度防范的宰相权臣。这一“越权”举措也注定成为赞襄政务大臣落败的原因和主要“罪状”。

 

起而代之的垂帘听政及议政王军机大臣辅佐制度不但维持两宫皇太后所代表的皇权对奏折的先阅权,而且授予她们对奏折的指示及最后核定权。议政王军机大臣退回到传统制度为军机处所划定的权力界限之内,尽管他们的经验、智慧与议政过程受到极大程度的肯定和依赖。在赞襄政务大臣、议政王军机大臣两种体制下,奏折皆由大臣们代批,两宫皇太后钤图确认,但两种体制下钤图的自主性迥异,代表两种体制有着质的区别。两宫皇太后在政务处理程序中的决定作用,是垂帘听政时期国政处理的最关键因素。同治帝亲政后,政务程序“归复旧制”,因十余年政务的惯性,他对军机处的依赖比以往清帝都要大。

 

待到光绪帝以幼年登基,垂帘听政再次举行,政务制度恢复到同治初年的垂帘听政与军机大臣辅政模式,虽有“甲申易枢”的人事剧变,奏折处理模式并未有所改动。在光绪帝成年后,朝政本应再次“归复旧制”,然因奕的坚持,先是创造君主亲政同时皇太后训政的特殊体制;当光绪帝大婚之后,又实行一种并不完全的“归政”模式,使得光绪帝手中权力大打折扣,也为此后宫廷争权和政局演变埋下了伏笔。在前一个模式里,皇帝仅具虚君的地位,奏折处理、人事任命,都须由慈禧太后最终定夺;在后一个不完全的“归政”体制中,光绪帝的奏折处理,须由慈禧太后进行事后监督,重大人事任命,则须由慈禧太后复核方为有效。这些无疑使得皇帝须随时揣摩慈禧太后的倾向和喜好,从而背负巨大压力进行施政,并且不可避免地出现某种程度的关系扭曲。

 

在最后这一特殊体制形成的过程中,发挥最重要的作用的,是醇亲王奕。从行政上而言,奕在甲申易枢后替代奕,成为参与军机处谋事的幕后之人,拟定亲政条款,他责无旁贷;从血缘上而言,奕是小皇帝的本生父,须时时提防慈禧太后对他的猜忌。光绪十五年(1889)正月,就在慈禧太后归政当月,御史屠仁守上奏,建议外省密折、廷臣封奏仍书皇太后圣鉴字样。慈禧太后为表明完全归政的姿态,先是将屠开去御史,交部议处;随后又将议处不力的吏部堂官及承办司官进行惩处,并直接下令将屠革职,永不叙用。与此同时,河东河道总督吴大澂上奏,建议讨论尊崇醇亲王典礼之事。这无疑触动了光绪帝、奕与慈禧太后之间最为敏感的神经。奏折递上后,上谕命抄录奕早年《豫杜妄论奏》,打消朝野“妄进邪说”借以梯荣的想法。宫廷关系的微妙和敏感,使得光绪帝、奕谨小慎微,在触碰到三者关系之时,不免反应过度。奕不惜扭曲成法先例,先是让慈禧太后训政,后来又反对大婚后的光绪帝像同治帝及此前清帝那样的完全亲政,将慈禧太后对朝政的干预长期化。让他没想到的是,就是这种不按祖制的制度设计,导致后来高层权力和施政的扭曲,并最终激化了慈禧太后与光绪帝的矛盾。纵观晚清史实变迁,我们可发现诸多政治事件的发生,固然与人物关系及各自性格有着关联,而各种制度框架未尝不是催化剂、助推剂,两者在很多时候,表现出一种相互影响、互为因果的关系。

 

作者李文杰为华东师范大学历史学系副教授

 

原文载《近代史研究》2018年第2期,注释从略

 



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